ПРИМХИ ЗЕМЕЛЬНОЇ НОРМОТВОРЧОСТІ

До написання цієї статті підштовхнула конкретна проблема шоло земельних відносин великих міст. Адже на передньому плані у нас завжди виступають питання земель сільськогосподарськопз призначення. Зважаючи на сучасний стан нормативної бази у земельній сфері та темп просування юридичної думки у цьому ж напрямку, ризикну стверджувати, шо і зворотний бік проблеми знаходиться у тій же площині. Таким чином, всі наявні міські земельні проблеми вмішуються на ребрі карбованої "аграрної медалі". І, найважливіша з них полягає у визначенні розмірів плати за користування землею.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України "Про плату за землю" зазначений платіж "...справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель".

"Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів", затверджений спільним наказом Держкомзему, Держкоммістобудування, Мінсільгоспроду та Академії аграрних наук України від 27.11.95 року № 76/230/325/150 (із змінами, внесеними згідно зі спільним наказом № 46/131/63/34 від 15.04.97). Пункт 3.4. розділу ЬЬ 3 передбачає встановлення так званого коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки (Кф). На думку авторів наказу, саме таким чином враховується відносна прибутковість наявних у межах земельної ділянки, видів економічної діяльності.

Дальше заглиблення у проблему, до капіталізації рентного доходу, що виникає завдяки ряду чинників, не є метою цієї статті. А ось спроба розгляду у межах означеної проблеми результатів плідної співпраці Держкомстату та Держкомзему щодо віднесення земель за функцією використання і є головною метою публікації.

Засмучує аналіз стану відповідності чинному законодавству документів, що створені названими державними комітетами'. А наявність у деяких керівних працівників цих комітетів одночасно двох, а може і більше думок з однієї проблеми печалить ще більше. Бо від їх погляду суттєво залежить кожний підприємець, точніше — його фінансовий стан.

Однак ближче до суті.

Держкомзем України надає роз'яснення стосовно віднесення забудованих земель залежно від цільового використання для проведення їх грошової оцінки. При цьому державний орган зазначив, що такі дії проводяться згідно з додатками 1—6 до Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ б-зем, ба-зем, 66-зем, 2-зем), затвердженої наказом Держкомстату України від 05.11.98 № 377 та зареєстрованої в Мін'юсті 14.12.98 за №788/3228, відповідно до видів економічної діяльності зазначених у довідках, що надають юридичним особам державні органи статистики на місцях. Пунктом 2 вказаного наказу Держ-комстат України наказує Держкомзему України забезпечити методологічне керівництво збором та розробкою державної статистичної звітності та класифікувати її відповідно до зазначених форм.

Не беручи до уваги питання підлеглості одного державного комітету іншому, слід відзначити, що вимоги Держкомстату України не визначають мети застосування відповідної інформації. Натомість вони зосереджені на питаннях методологічного керівництва збором та розробкою звітності. Та інших вимог наказ не містить.

Дивує і вигляд зазначеного документа. З першого погляду розробником Інструкції вочевидь є Держкомзем. У той же час ми бачимо, що саме цей документ затверджений наказом Держкомстату від 05.11.98 № 377.

Значенні проблеми

Відповідно до листа Держкомстату України від 31.01.2000 р. № 02-01-05/20 "....класифікація видів економічної діяльності є статистичною класифікацією, яка застосовується, перш за все, як статистичний інструментарій для проведення статистичних спостережень, узагальнення та аналізу економічної та соціальної інформації. У зв'язку з цим вона не повинна використовуватися як підстава для оподаткування.". Одночасно з наданням роз'яснення Держкомстат повідомив Держкомзем про необхідність перегляду Інструкції з заповнення статистичної звітності у зв'язку з невідповідністю її чинному законодавству (листами від 06.07.99 № 06-02-6-219; 15.10.99 № 02-01-05/182 та зазначеним листом).

Надане роз'яснення дає підстави вважати, що ця статистична звітність існує виключно для статистичних спостережень у сфері використання земель.

Однак, на жаль, на практиці це не зовсім так, а якщо бути точним — то зовсім не так.

Конкретні висновки, викладені у зазначеному листі, та позиція Держкомстату не мають нічого спільного з наступним наказом того ж Держкомстату України від 16.10.2001 № 420, яким були внесені зміни і доповнення до наказу від 05.11.98 № 377. Більше того, так довго очікувані зміни не кореспондуються з наданим роз'ясненням ніяким чином. А головне, вони погіршують і без того скрутне становище підприємців.

Відповідно до нової редакції вищевказаного наказу визначення коефіцієнту функціонального призначення землі поставлено у безпосередню І залежність від організаційно-правової форми суб'єкта підприємницької діяльності. Так, у графі, в якій подаються дані про землі комерційного використання, слід позначати землі громадського призначення, на яких проводиться підприємницька діяльність суб'єктами господарювання недержавних форм власності. З огляду на чинне законодавство, це ні що інше як порушення ст. 42 Конституції України, ст. 27 Закону "Про підприємства в Україні", ст. 12 Закону "Про підприємництво", шляхом дискримінації за ознаками форми власності та організаційно-правової форми.

При цьому наказ від 16 жовтня 2001 року (пункт 1) зобов'язує враховувати запроваджені ним зміни і доповнення, починаючи зі звіту за 2001 рік. Тобто з 1 січня 2001 року. І якщо б це торкалося саме статистичних спостережень — тоді не було б нічого поганого. Це зобов'язує органи земельних ресурсів визначати коефіцієнти для комерційних структур у розмірі 2,5, у 'тби час як на землях громадського призначення було б тільки 0,7. Шляхом нескладних дій маємо збільшення плати за землю у 3,5 раза. Мабуть, слід нагадати відомчим нормотворцям, що нормативно-правові акти не мають зворотньої дії в часі (ст. 58 Конституції України), а при внесенні змін до чинного законодавства не допускається звуження існуючих прав (ст. 22 Конституції).

Нескладно побачити, що, незважаючи на конкретні висновки та позицію, зміни до зазначеної Інструкції були внесені діаметрально протилежні роз'ясненням. Однак, попри це, наказ Держкомстату був зареєстрований у Мін'юсті. Хоча враховуючи, що протиріччя і колізії притаманні праву нашої держави, це й не дивно.

Цікавим виявляється і наступний аспект відомчої нормотворчосгі.

Зміни і доповнення до Інструкції затверджені наказом Держкомстату від 16.10.01 № 420, який готували фахівці Управління державного земельного кадастру Держкомзему (про що свідчить підпис керівника цього Управління). Тут же Держ-комстат (п. 2 зазначеного нормативного акта) наказав Держкомзему України довести цей наказ до відома і керівництва в роботі. Наказ було погоджено заступником голови Держкомзему України, і хоча цей приклад співпраці відверто вражає, не можна не звернути увагу на ставлення до наявної проблеми суду. Ця гілка державної влади, схоже, має інший погляд на порушену проблему (з яким, до речі, солідарний і автор статті).

Судова практика

Наприклад, Вищий господарський суд України постановою від 28.09.2001 у справі № 9/11-а, вирішуючи питання плати за землю, відніс "Аптечні заклади" до закладів охорони здоров'я на підставі "Загального класифікатора галузей народного господарства". У той час як податкова інспекція застосовувала КВЕД. Зрозуміло, що судом застосоване саме чинне законодавство у вигляді "Загального класифікатора галузей народного господарства". Та обставина, що серед видів діяльності землекористувача значаться такі, що мають комерційні коди КВЕД, не виключає його характеристику як закладу охорони здоров'я. Таким чином, суд визначив своє негативне ставлення до застосування КВЕД як підстави для оподаткування, що зайвий раз підкреслює значимість належної організації статистичного обліку в галузі земельних відносин.

Безумовно, вирішення нагального питання судом здійснено із належним застосуванням законодавства.

Але, просуваючись по темі далі, бачимо, що сумний розвиток подій триває. Один з ініціаторів змін до наказу Держкомзему у статті "Класифікація земель в автоматизованій системі державного земельного кадастру" (Землевпорядний вісник № 1 за 2002 р.) вже висловлює сумнів щодо доцільності запровадження у системі класифікації земель такої категорії, як "землі, що використовуються в комерційних цілях".

І далі: "Майже всі види господарювання на землі мають на меті одержання прибутку, що, по суті, й визначає комерційні цілі використання земель. Тому ця категорія мало інформативна і її застосування у класифікаторах вважається недоцільним." Хочеться вірити, що це прозріння.

А ось сучасний стан класифікації земель і надалі викликає подив упереміш із сумом.

Це відбувається ще й з огляду на інший цікавий документ — Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), який затверджений листом(!) Держкомзему України від 24.04.98 № 14-7/1205. Особисто я відверто вражений подібною новелою у праві і такою формою нормотворчості. Щодо суті зазначеного документа — то це спрощена форма попереднього наказу Держкомітету.

Підводячи резюме, слід ще й звернути увагу на термінологію названих документів. Тут присутні і "функціональне призначення" і "функціональне використання". Має місце і словосполучення "цільове використання", у той час як Земельний кодекс (і новий, і попередній) містить тільки цільове призначення. Так використання чи призначення, панове?

Врешті-решт, убачається, що подібним нормуванням навмисно порушуються вимоги ч. 2 ст. 4 Закону України "Про плату за землю". У той час, коли законодавець стверджує, що порядок обчислення і сплати земельного податку не можуть встановлюватися іншими законодавчими актами, крім цього Закону, думка чиновника виявляється спритніша, бо у свій спосіб, відомчим порядком фактично вносить зміни до Закону.

Такий ось стан речей. А вітчизняний підприємець, за захист якого усі деруть руки вгору, сплачує гроші на підставі цього "нормативного" забезпечення. Дуже хотілося б почути авторів (розробників) згаданих у статті документів на сторінках газети.

Андрій ГУЦОЛ, юрист юридичного бюро "Аспект"

м. Запоріжжя

По материалам газеты "Юридичний вісник України"