І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України у справі
за конституційним поданням Президента України
про офіційне тлумачення положень частин другої,
третьої статті 17, частини другої статті 27
Закону України "Про статус народного депутата
України" (справа про гарантії діяльності
народного депутата України)
м. Київ Справа N 1-14/2003
10 квітня 2003 року
N 7-рп/2003
vd20030410 vn7-рп/2003
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Селівона Миколи Федосовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Пшеничного Валерія Григоровича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича - суддя-доповідач,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Носова Владислава Васильовича - Постійного представника
Президента України в Конституційному Суді України, представників
Верховної Ради України Матвієнка Анатолія Сергійовича - народного
депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань
державного будівництва та місцевого самоврядування, Селіванова
Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради
України в Конституційному Суді України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням Президента України про офіційне тлумачення положень
частин другої, третьої статті 17, частини другої статті 27 Закону
України "Про статус народного депутата України" від 22 березня
2001 року N 2328-III ( 2328-14, 2790-12 ) (Відомості Верховної
Ради України, 2001 р., N 42, ст. 212; 2002 р., N 35, ст. 264,
N 43, ст. 314).
Приводом для розгляду справи відповідно до статті 39 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало
конституційне подання Президента України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 41, 71, 93
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є
практична необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації
положень частин другої, третьої статті 17, частини другої
статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України"
( 2790-12 ).
Заслухавши суддю-доповідача Шаповала В.М., пояснення
Носова В.В., Матвієнка А.С., Селіванова А.О. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент
України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням
дати офіційне тлумачення положень частин другої, третьої
статті 17, частини другої статті 27 Закону України "Про статус
народного депутата України" ( 2790-12, 2328-14 ) від 22 березня
2001 року (далі - Закон).
Відповідно до частини другої статті 17 Закону ( 2790-12 )
народний депутат України користується правом невідкладного прийому
з питань депутатської діяльності керівниками та іншими посадовими
особами розташованих на території України органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і
організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності,
громадських організацій і політичних партій.
Згідно з частиною третьою зазначеної статті Закону
( 2790-12 ) народний депутат України діючого скликання при
пред'явленні посвідчення народного депутата України користується
правом безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, а також правом безперешкодного доступу
на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на
території України, незалежно від їх підпорядкування, форм
власності, режиму секретності. Вимоги про пред'явлення чи
оформлення інших документів, а також особистий огляд народного
депутата, огляд та перевірка його речей забороняються, якщо інше
не встановлено законом.
Частиною другою статті 27 Закону ( 2790-12 ) встановлено, що
обшук, затримання народного депутата України чи огляд особистих
речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення
народного депутата, а також порушення таємниці листування,
телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та
застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують
права і свободи народного депутата, допускаються лише у разі, коли
Верховною Радою України надано згоду на притягнення його до
кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати
інформацію неможливо.
Президент України обгрунтував своє клопотання тим, що існує
неоднаковість розуміння зазначених положень і це, зокрема,
"ускладнює виконання Президентом України, народними депутатами
України покладених на них конституційних повноважень, а також
створює суттєві проблеми у забезпеченні правопорядку та законності
в державі".
2. Президент України порушив питання про офіційне тлумачення
положень частини другої статті 17 Закону ( 2790-12 ) "щодо змісту
поняття "невідкладний прийом", а також щодо того, чи
передбачається нею невідкладність прийому Президентом України
народних депутатів України". Як зазначено у конституційному
поданні, народні депутати України вважають, що в разі виявлення
відповідного бажання з їх боку вони мають бути одразу ж прийняті
керівниками та посадовими особами, "навіть без попереднього
узгодження строків та тривалості таких прийомів".
На думку Президента України, "невідкладність прийому може
передбачати його здійснення за першої ж можливості після виконання
раніше запланованих та узгоджених з іншими особами заходів,
вирішення багатьох інших питань".
У листі Голови Верховної Ради України йдеться, що
словосполучення "невідкладний прийом" треба розуміти як "особистий
розгляд посадовою особою усного звернення громадянина, що
здійснюється першочергово, в пріоритетному порядку, раніше, ніж
звернення інших громадян, відповідно до процедури, встановленої
Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України". Питання щодо
права народного депутата України на невідкладний прийом
Президентом України має бути остаточно вирішене шляхом прийняття
відповідного правового акта.
Конституційний Суд України, вирішуючи порушене у
конституційному поданні питання, виходить з того, що поняття
невідкладного прийому в законодавстві України не визначене.
Відповідно до Закону України "Про звернення громадян"
від 2 жовтня 1996 року N 393/96-ВР ( 393/96-ВР ) (Відомості
Верховної Ради України, 1996 р., N 47, ст. 256) порядок прийому
громадян керівниками та іншими посадовими особами органів
державної влади, місцевого самоврядування, установ, організацій,
незалежно від форм власності, об'єднань громадян, підприємств
визначається їх керівниками. Керівники та інші посадові особи
зобов'язані регулярно проводити особистий прийом громадян у
встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем
їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома
громадян. Народний депутат України може використовувати
встановлений загальний порядок прийому відповідними керівниками
для розгляду питань депутатської діяльності.
Разом з тим, враховуючи особливості статусу народного
депутата України, Закон ( 2790-12 ) наділяє його правом
невідкладного прийому саме як народного депутата України.
За змістом частини другої статті 17 Закону ( 2790-12 ) право
народного депутата України на прийом треба розуміти так, що він
має бути прийнятий відповідним керівником чи іншою посадовою
особою не лише у встановлені для прийому громадян дні та години, а
й у будь-який інший, заздалегідь узгоджений з народним депутатом
України час.
Щодо терміна "невідкладний" Конституційний Суд України у
Рішенні від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 ( v002p710-01 )
(справа про позачерговий розгляд законопроектів) дав таке
тлумачення: "Президент України як суб'єкт права законодавчої
ініціативи наділяється правом визначати окремі законопроекти як
невідкладні, що породжує обов'язок Верховної Ради України
розглядати їх позачергово"; "такі законопроекти мають бути
терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її
сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших
законопроектів".
Наведені положення дають підстави вважати, що термін
"невідкладний" стосовно прийому народного депутата України в
контексті питання, що розглядається, треба розуміти як прийом, що
здійснюється позачергово, раніше прийому інших посадових осіб та
громадян.
Отже, невідкладним треба вважати позачерговий прийом
народного депутата України, який не може бути відкладений на
тривалий час і здійснюється раніше прийому інших посадових осіб та
громадян, керівниками та іншими посадовими особами розташованих на
території України органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ і організацій, незалежно від
їх підпорядкування і форм власності, громадських організацій і
політичних партій з питань його депутатської діяльності відповідно
до попередньо погоджених часу і місця такого прийому.
Народні депутати України користуються правом невідкладного
прийому як керівниками, так й іншими посадовими особами зазначених
органів, підприємств, установ і організацій. Однак якщо народний
депутат України наполягає на зустрічі саме з керівником, останній
не може передоручити прийом підлеглим посадовим особам без
попередньої згоди на те народного депутата України.
Вирішуючи порушене у конституційному поданні питання про те,
чи передбачається частиною другою статті 17 Закону ( 2790-12 )
невідкладність прийому народних депутатів України Президентом
України, Конституційний Суд України виходить з такого.
Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження
Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це
унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його
повноваження (права та обов'язки). Тому положення частини другої
статті 17 Закону ( 2790-12 ) не поширюються на Президента України
і обов'язок керівників та інших посадових осіб розташованих на
території України органів державної влади невідкладно приймати
народного депутата України з питань депутатської діяльності не
може розглядатись як обов'язок (повноваження) Президента України,
оскільки такий обов'язок не передбачено Конституцією України
( 254к/96-ВР ).
Народні депутати України можуть звертатися до Президента
України з питання їх прийому главою держави, в тому числі
невідкладного, але рішення про це Президент України приймає на
власний розсуд.
3. Суб'єкт права на конституційне подання порушує питання про
офіційне тлумачення положень частини третьої статті 17
Закону ( 2790-12 ) щодо змісту права народного депутата України
безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи
місцевого самоврядування, а також права безперешкодного доступу на
всі підприємства, в установи та організації, розташовані на
території України, незалежно від їх підпорядкування, форм
власності, режиму секретності.
Необхідність тлумачення наведених положень обгрунтовується
тим, що народні депутати України "намагаються довести, що ця
частина статті 17 Закону ( 2790-12 ) поширюється й на Президента
України та адміністративні будинки і службові приміщення
Адміністрації Президента України".
У конституційному поданні зазначено, що право народного
депутата України безперешкодно відвідувати органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, а також право безперешкодного
доступу на всі підприємства, в установи та організації не є
необмеженим. Положення частини третьої статті 17 Закону
( 2790-12 ) мають виконуватися з урахуванням вимог статей 30, 34,
102, 105 Конституції України ( 254к/96-ВР ), Закону України "Про
державну охорону органів державної влади України та посадових
осіб" від 4 березня 1998 року N 160/98-ВР ( 160/98-ВР ) (Відомості
Верховної Ради України, 1998 р., N 35, ст. 236), інших актів
законодавства, зокрема "різноманітних правил", необхідність
існування яких випливає "з вимог відповідних законів та специфіки
виробництв, технологій та інших факторів".
Голова Верховної Ради України наголосив, що право
безперешкодного доступу народних депутатів України при
пред'явленні ними посвідчення поширюється також і на
адміністративні будинки та службові приміщення Адміністрації
Президента України. Такий висновок обгрунтовується тим, що
Адміністрація Президента України є постійно діючим органом, що
утворюється Президентом України відповідно до Конституції України
( 254к/96-ВР ) для здійснення ним повноважень глави держави. У
листі Голови Верховної Ради України також зазначено, що факт
перебування народного депутата України в порядку статті 17 Закону
( 2790-12 ) в адміністративних будинках і службових приміщеннях
Адміністрації Президента України не може розцінюватись як
здійснення протиправної діяльності, що загрожує честі та гідності
Президента України, оскільки це не пов'язано із протиправними
намірами, які можуть будь-яким чином зашкодити Президенту України.
Стосовно відвідування об'єктів хімічного виробництва, ядерних
установок та інших особливо небезпечних об'єктів Голова Верховної
Ради України констатував, що у таких випадках повинні виконуватися
і застосовуватися до народних депутатів України відповідні вимоги,
прямо передбачені законами України.
Конституційний Суд України вважає, що за буквальним змістом
положень частини третьої статті 17 Закону ( 2790-12 ) право
народного депутата України діючого скликання при пред'явленні
посвідчення народного депутата України безперешкодно відвідувати
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також
його право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи
та організації, розташовані на території України, не можуть бути
обмежені з підстав підпорядкування, форм власності цих об'єктів та
встановленого на них режиму секретності.
Проте зазначені положення частини третьої статті 17 Закону
( 2790-12 ) застосовуються з урахуванням режиму доступу на окремі
об'єкти, стосовно яких законом встановлено спеціальний режим
доступу, зокрема пред'явлення чи оформлення інших документів, ніж
посвідчення народного депутата України, особистий огляд, огляд та
перевірку речей відвідувача.
Право народного депутата України безперешкодно відвідувати
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також
право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та
організації, розташовані на території України, не поширюються на
приміщення, в яких перебуває Президент України, оскільки серед
повноважень Президента України, вичерпно визначених Конституцією
України ( 254к/96-ВР ), відсутній його обов'язок приймати
народного депутата України.
Таке застереження не стосується можливості безперешкодного
відвідування народними депутатами України Адміністрації Президента
України, що створюється Президентом України для забезпечення його
діяльності.
4. Порушуючи питання про офіційне тлумачення частини другої
статті 27 Закону ( 2790-12 ), суб'єкт права на конституційне
подання наголосив, що з'ясування, офіційна інтерпретація положень
цієї норми необхідні для забезпечення її виконання з урахуванням
інших законів України, які регулюють аналогічні питання. При цьому
виходячи з вимог частини третьої статті 80 Конституції України
( 254к/96-ВР ) Президент України просить визначитися щодо
можливості притягнення народного депутата України до
адміністративної відповідальності.
Голова Верховної Ради України зазначив, що "стаття 80
Конституції України ( 254к/96-ВР ) вказує на загальний правовий
режим недоторканності народних депутатів України, який
гарантується Конституцією України", і в цій статті відсутні
положення "щодо можливості притягнення народного депутата України,
в тому числі і до адміністративної відповідальності без згоди
Верховної Ради України у разі, якщо це не пов'язано із
застосуванням адміністративного арешту чи затримання".
Конституційний Суд України, вирішуючи порушене у
конституційному поданні питання, виходить з того, що "повноваження
Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних
депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її
сесій" (Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня
2002 року N 17-рп/2002 ( v017p710-02 ). Така діяльність народного
депутата України потребує забезпечення його особистої свободи та
убезпечення від незаконного впливу і тиску з боку органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб
цих органів, установ, організацій, підприємств тощо.
Статтею 80 Конституції України ( 254к/96-ВР ) з відповідною
метою гарантується депутатська недоторканність. Поняття
депутатської недоторканності виключає юридичну відповідальність
народного депутата України за результати голосування або
висловлювання у парламенті та його органах, за винятком
відповідальності за образу чи наклеп, можливість притягнення
народного депутата України до кримінальної відповідальності, його
затримання чи арешт без згоди Верховної Ради України.
Правова позиція Конституційного Суду України щодо
депутатської недоторканності викладена в Рішенні Конституційного
Суду України від 27 жовтня 1999 року N 9-рп/99 ( v009p710-99 ),
де, зокрема, зазначено: "Важливою конституційною гарантією є
депутатська недоторканність, яка має цільове призначення -
забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народним
депутатом України своїх функцій. Вона не є особистим привілеєм, а
має публічно-правовий характер".
Депутатська недоторканність є не суб'єктивним правом,
привілеєм окремого індивіда, а складовою статусу народного
депутата України. Громадянин набуває депутатської недоторканності
лише у разі обрання його народним депутатом України і втрачає її
одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України
відповідного скликання або у разі дострокового припинення
повноважень народного депутата України.
Положення частин першої, третьої статті 80 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) відтворені у частині першій статті 27
Закону ( 2790-12 ), де також встановлено, що депутатська
недоторканність гарантується на весь строк здійснення депутатських
повноважень. Частиною другою статті 27 Закону ( 2790-12 )
передбачено, що застосування певних заходів, які відповідно до
закону обмежують права і свободи народного депутата України
(обшук, огляд особистих речей, багажу тощо), допускається лише у
разі, коли Верховною Радою України надано згоду на притягнення
його до кримінальної відповідальності.
Отже, положення частини другої статті 27 Закону ( 2790-12 ) в
контексті положень статті 80 Конституції України ( 254к/96-ВР )
треба розуміти так, що народний депутат України може бути без
згоди Верховної Ради України притягнений до адміністративної
відповідальності за умови, якщо можливі запобіжні заходи чи
стягнення за вчинене правопорушення не пов'язані із затриманням чи
арештом народного депутата України.
Таким чином, є підстави для висновку, що на народного
депутата України поширюється загальний порядок притягнення до
адміністративної відповідальності, якщо це не пов'язано з його
затриманням чи арештом, для чого потрібна згода Верховної Ради
України.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 63, 65, 95 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. В аспекті порушених у конституційному поданні питань:
1.1. Положення частини другої статті 17 Закону України "Про
статус народного депутата України" ( 2790-12 ) щодо права
народного депутата України на невідкладний прийом треба розуміти
так, що невідкладним є позачерговий прийом народного депутата
України з питань його депутатської діяльності, який не може бути
відкладений на тривалий час і здійснюється керівниками та іншими
посадовими особами розташованих на території України органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств,
установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм
власності, громадських організацій і політичних партій раніше
прийому інших посадових осіб та громадян відповідно до попередньо
погоджених часу і місця.
Положення частини другої статті 17 зазначеного Закону
( 2790-12 ) щодо невідкладного прийому народного депутата України
не поширюються на Президента України.
1.2. Положення частини третьої статті 17 Закону України "Про
статус народного депутата України" ( 2790-12 ) щодо права
народного депутата України діючого скликання при пред'явленні
посвідчення народного депутата України безперешкодно відвідувати
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також
його права безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи
та організації, розташовані на території України, треба розуміти
так, що ці права не можуть бути обмежені з підстав
підпорядкування, форм власності таких об'єктів, встановленого на
них режиму секретності.
Визначені частиною третьою зазначеної статті права народного
депутата України здійснюються з урахуванням встановленого законом
спеціального режиму доступу на окремі об'єкти, зокрема
пред'явлення інших документів, ніж посвідчення народного депутата
України, чи їх оформлення, особистий огляд, огляд та перевірка
речей відвідувача.
1.3. Положення частини другої статті 27 Закону України "Про
статус народного депутата України" ( 2790-12 ) в контексті
положень статті 80 Конституції України ( 254к/96-ВР ) треба
розуміти так, що народний депутат України може бути без згоди
Верховної Ради України притягнений до адміністративної
відповідальності, якщо можливі запобіжні заходи чи стягнення за
вчинене правопорушення не пов'язані із затриманням чи арештом
народного депутата України.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ