Згідно із Земельним кодексом України (далі — ЗК) зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів (ч. З ст. 20 ЗК). Для реалізації положень статті була прийнята постанова КМУ від 11 квітня 2002 р. № 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних Осіб" (далі — Постанова № 502), процесуальні норми якої в цілому направлені на максимальну регламентацію дій учасників даного виду земельно-процесуальних правовідносин. Проте в цьому документі залишено поза увагою і чимало проблемних питань, що можуть виникнути в процесі зміни цільового призначення земель. Виявлення проблемних питань та, відповідно, вирішення проблемних ситуацій сприятиме створенню максимально чіткого механізму реалізації права громадян або юридичних осіб на зміну цільового призначення земельної ділянки (або її частини), яка перебуває в їх власності.
Перша (початкова) стадія передбачає порушення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок. Так, громадяни або юридичні особи подають заяву (клопотання) до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту.
Що саме має бути зазначено в заяві (клопотанні), у Постанові № 502 не конкретизується. На практиці виникають численні випадки, коли відповідні органи державної влади або органи місцевого самоврядування відмовляють власникам земельних ділянок у прийнятті відповідних заяв (клопотань) із мотивів їх "неналежного оформлення згідно з встановленою формою". Для запобігання таким випадкам питання змісту заяви (клопотання) власників земельних ділянок на цій стадії потребує правової регламентації. Уявляється, що в заяві (клопотанні) має бути зазначено місцезнаходження, площа (розмір), кадастровий номер земельної ділянки, мета зміни цільового призначення, а також назва тієї категорії земель, переведення до якої передбачається здійснити. Запропонований перелік не є вичерпним.
Відповідно до ч. 2 п. 2 Постанови № 502 до заяви (клопотання) додаються: а) копія державного акта на право власності на земельну ділянку; б) для громадянина — власника земельної ділянки — копія паспорта (серія, номер паспорта, коли і ким виданий та місце проживання), для юридичної особи — власника земельної ділянки — копія статуту (положення) та копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи; в) документи щодо встановлених обмежень (обтяжень) та земельних сервітутів на використання земельної ділянки; г) обгрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки із зазначенням її розміру. Можливо, на цій стадії доцільно було б передбачити в Постанові № 502 проведення процедури попередньої експертизи додаткових документів, що подаються власниками земельних ділянок.
На другій (підготовчій) стадії відбувається визначення можливості зміни цільового призначення земельних ділянок шляхом розгляду заяв (клопотань) та додаткових документів їх власників відповідними органами державної влади або органами місцевого самоврядування (сільською, селищною, міською радою або районною держадміністрацією). Результатом такого розгляду, в разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки, є надання дозволу на підготовку проекту її відведення. На цій стадії невирішеним питанням є терміни розгляду заяв (клопотань) та додаткових документів. Це вже призводить до того, що заяви довгий час залишаються без розгляду. Уявляється, що оптимальним терміном розгляду відповідних документів заявника та надання дозволу на підготовку проекту відведення земельної ділянки має бути 5-денний строк із дня подання документів.
Третя (основна) стадія передбачає проведення наступних процедур.
1. Процедура складання, погодження (перепогодження) та затвердження проекту відведення земельної ділянки або її частини.
Проект відведення земельної ділянки складається, якщо зміні цільового призначення підлягає її частина. Якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, здійснюється перепогодження проекту її відведення з відповідними органами виконавчої влади. Проект відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, складається державною або іншою землевпорядною організацією на замовлення власника земельної ділянки. Умови й термін складання проекту відведення земельної ділянки визначаються договором, укладеним замовником із виконавцем робіт. Проект відведення земельної ділянки погоджується або перепогоджується з органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпорядній експертизі, після якої замовник подає проектні матеріали відповідно до сільської, селищної, міської ради або до районної держадміністрації для прийняття рішення.
Постанова № 502 не передбачає строків погодження (перепогодження) проекту відведення земельної ділянки (її частини) із вищезгаданими суб'єктами, що унеможливлює встановлення конкретної посадової особи відповідного органу, винної в затягуванні всього процесу зміни цільового призначення земельних ділянок.
2. Процедура прийняття рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок.
Сільська, селищна, міська рада розглядає проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка розташована в межах населеного пункту. Районна держадміністрація розглядає подані проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов'язана з наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового й водного господарства, будівництва об'єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо).
У Постанові № 502 не передбачено, в який строк має бути прийняте відповідне рішення та в який строк копія рішення повинна бути надіслана заявнику. До того ж, не визначено зміст прийнятого рішення відповідними органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Уявляється, що рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки (її частини) повинно містити: дані щодо місцезнаходження, площі (розміру), кадастрового номера та категорії земельної ділянки (її частини), що підлягає зміні цільового призначення; підстави цієї зміни; нове цільове призначення земельної ділянки (її частини).
У разі прийняття рішення про відмову у зміні цільового призначення земельної ділянки сільська, селищна, міська рада або відповідний орган виконавчої влади протягом 15 днів письмово повідомляють про це її власника з обґрунтуванням причини відмови.
Які підстави такої відмови можуть виникнути — невідомо, проте слід вважати, що сільська, селищна, міська рада або відповідний орган виконавчої влади можуть відмовити у зміні цільового призначення земельної ділянки (її частини) за наявності негативного висновку державної землевпорядної експертизи. Можливо, що повідомлення власнику про відмову у зміні цільового призначення земельної ділянки сільською, селищною, міською радою або відповідним органом виконавчої влади повинно бути надіслано у коротший термін, ніж це передбачено Постановою № 502 (оптимальний строк — 5 днів).
У разі незгоди власника земельної ділянки з рішенням сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про відмову у зміні її цільового призначення спір вирішується в судовому порядку. Однак необхідно враховувати, що власник може бути не згодним із рішенням про зміну цільового призначення земельної ділянки. В такому випадку треба передбачити в Постанові № 502 і норму, що гарантує власнику земельної ділянки право оскарження в судовому порядку рішення сільської, селищної, міської ради або органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельної ділянки.
Четверта (організаційна) стадія, що настає за умови прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, із яким згоден її власник, складається з двох процедур.
1. Оформлення та надання відповідних документів заявнику.
Так, рішення сільської, селищної, міської ради або відповідного органу виконавчої влади про зміну цільового призначення земельної ділянки є підставою для оформлення громадянину або юридичній особі державного акта на право власності на земельну ділянку зі зміненим цільовим призначенням.
2. Внесення змін у зв'язку з прийняттям рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки (її частини) у відповідні документи.
Ця процедура не розкрита в Постанові № 502. Відповідні зміни мають бути внесені, перш за все, до документів державного земельного кадастру та договори, предметом яких є земельна ділянка. Окрім цього, Постановою № 502 мають бути передбачені строки, в які копія рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки (її частини) повинна бути надіслана до органів, що здійснюють ведення державного земельного кадастру, а також строки, протягом яких ці органи мають внести зміни у документи державного земельного кадастру. Результатом здійснення цієї стадії є одержання власником земельної ділянки державного акта на право власності на земельну ділянку зі зміненим цільовим призначенням та внесення змін у документи державного земельного кадастру і договори, предметом яких є земельна ділянка.
Проведення загального аналізу процесу зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб дало можливість виявити чимало невирішених питань процесуального характеру, які суттєво гальмують його здійснення. Внесення відповідних змін до Постанови № 502 за виявленими проблемними питаннями, безумовно, сприятиме створенню чіткішого процесуального порядку дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів щодо переведення земель з однієї категорії до іншої.