І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням 50 народних
депутатів України про офіційне тлумачення положень
частини другої статті 84, пункту 34 частини першої
статті 85, частини першої статті 86, статті 91
Конституції України, частин другої, третьої,
четвертої статті 15 Закону України "Про статус
народного депутата України"
(справа про направлення запиту до Президента України)
м. Київ Справа N 1-21/2003
14 жовтня 2003 року
N 16-рп/2003
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Селівона Миколи Федосовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Іващенка Володимира Івановича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича,
Пшеничного Валерія Григоровича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Ткачука Павла Миколайовича - суддя-доповідач,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Павловського Михайла Антоновича - народного депутата
України; залучених до участі у розгляді справи: Ключковського Юрія
Богдановича - представника Верховної Ради України, народного
депутата України; Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного
представника Верховної Ради України в Конституційному Суді
України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника
Президента України в Конституційному Суді України,
розглянув на пленарному засіданні справу про офіційне
тлумачення положень частини другої статті 84, пункту 34 частини
першої статті 85, частини першої статті 86, статті 91 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), частин другої, третьої, четвертої
статті 15 Закону України "Про статус народного депутата України"
( 2790-12 ) в редакції від 22 березня 2001 року N 2328-III
( 2328-14 ) (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 42,
ст. 212).
Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало
конституційне подання 50 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є практична
необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації положень
зазначених статей Конституції України ( 254к/96-ВР ) та Закону
України "Про статус народного депутата України" ( 2790-12 ).
Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М., пояснення
Павловського М.А., Ключковського Ю.Б., Селіванова А.О.,
Носова В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд
України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних
депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням про офіційне тлумачення положень частини другої статті
84, пункту 34 частини першої статті 85, частини першої статті 86,
статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР ), частин другої,
третьої, четвертої статті 15 Закону України "Про статус народного
депутата України" ( 2790-12 ) (далі - Закон).
Народні депутати України просять також дати офіційне
тлумачення термінів "рішення" і "акти" Верховної Ради України,
"депутатський запит", роз'яснити, чи є тотожними терміни "рішення"
і "акти" Верховної Ради України, "акт" Верховної Ради України і
"депутатський запит" у контексті положень частини другої статті
84, пункту 34 частини першої статті 85, частини першої статті 86,
статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР ), частин другої,
третьої, четвертої статті 15 Закону ( 2790-12 ); в якій формі має
здійснюватися попередня підтримка вимоги про направлення запиту до
Президента України - голосуванням або збором підписів; чи можливе
направлення запиту до Президента України шляхом прийняття
Верховною Радою України рішення однією п'ятою від її
конституційного складу, коли вимога про направлення запиту
попередньо підтримана не менш як однією третиною від
конституційного складу Верховної Ради України.
У конституційному поданні наголошується, що Конституція
України ( 254к/96-ВР ) та Закон ( 2790-12 ) не дають чіткого
уявлення про механізм направлення запиту до Президента України, а
саме про форму попередньої підтримки вимоги про направлення запиту
та кількість голосів, якою має прийматися рішення про його
направлення.
2. У листі Президента України до Конституційного Суду України
з приводу конституційного подання зазначається, що рішення про
направлення запиту до Президента України на вимогу народного
депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної
Ради України, відповідно до частини другої статті 84, статті 91
Конституції України ( 254к/96-ВР ), Верховна Рада України має
приймати виключно на пленарному засіданні шляхом голосування
більшістю від її конституційного складу. Конституція України
( 254к/96-ВР ) не передбачає, що народний депутат України може сам
звернутися із запитом до Президента України.
Президент України вважає, що форма попередньої підтримки
вимоги народного депутата України, групи народних депутатів чи
комітету Верховної Ради України про направлення запиту до глави
держави, згідно з Конституцією України ( 254к/96-ВР ), повинна
бути встановлена Регламентом Верховної Ради України ( 129а/94-ВР, 129б/94-ВР ), а питання, пов'язані з направленням запитів до
Президента України, до відповідних органів і посадових осіб, мають
бути повніше визначені в Законі ( 2790-12 ) шляхом внесення
відповідних змін до статті 15.
Голова Верховної Ради України в поясненні Конституційному
Суду України зазначає, що відповідно до положень пункту 34 частини
першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Верховна Рада
України повноважна приймати рішення про направлення запиту до
Президента України на вимогу народного депутата України, групи
народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо
підтриману не менш як однією третиною від її конституційного
складу. У статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначено,
що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти
більшістю від її конституційного складу, крім випадків,
передбачених Конституцією України. Проте винятку щодо кількості
голосів, необхідних для прийняття Верховною Радою України рішення
про направлення запиту до Президента України, Конституція України
( 254к/96-ВР ) не встановлює. Тому при прийнятті Верховною Радою
України рішення про направлення запиту до Президента України має
застосовуватися загальна норма, сформульована у статті 91
Конституції України ( 254к/96-ВР ). Форма попередньої підтримки
вимоги народного депутата України про направлення запиту до
Президента України, вважає Голова Верховної Ради України, може
здійснюватися як шляхом особистого голосування народних депутатів
України на сесії Верховної Ради України, так і відповідною
кількістю підписів народних депутатів України.
Інше бачення порядку направлення запиту до Президента України
має Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту,
депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України
(далі - Комітет). Посилаючись на положення пункту 34 частини
першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), частини
четвертої статті 15 Закону ( 2790-12 ), Комітет дійшов висновку,
що рішення Верховної Ради України про направлення запиту до
Президента України вважається прийнятим, якщо за нього
проголосувало 90 народних депутатів України (одна п'ята від
конституційного складу Верховної Ради України), а вимогу про
направлення запиту попередньо підтримало 150 народних депутатів
України (не менш як одна третина від конституційного складу
Верховної Ради України). В листі Комітету наголошується, що
226 голосів народних депутатів України необхідно лише для
прийняття законів, постанов, інших актів Верховної Ради України.
Рішення про направлення запиту до Президента України не належать
до зазначеної категорії актів, тому в цьому разі має діяти частина
четверта статті 15 Закону ( 2790-12 ), згідно з якою Верховна Рада
України приймає рішення про направлення запиту однією п'ятою від
її конституційного складу.
3. Висновки науковців Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького Національної академії наук України, Одеської
національної юридичної академії, Чернівецького національного
університету ім. Ю. Федьковича, Інституту законодавства Верховної
Ради України в основному збігаються з позиціями Президента України
і Голови Верховної Ради України. Крім того, в них зазначається, що
рішення про направлення запиту є актом Верховної Ради України, а
запит народного депутата України - його актом як самостійного
суб'єкта парламентських відносин. У висновках містяться різні
думки щодо термінів "рішення" і "акти" Верховної Ради України.
Одні науковці вважають, що ці терміни тотожні, інші стверджують,
що вони різняться.
4. У процесі розгляду справи у відкритому пленарному
засіданні Конституційного Суду України Павловський М.А. підтримав
конституційне подання і додатково пояснив, що частина четверта
статті 15 Закону ( 2790-12 ) повністю врегульовує питання про
направлення запиту до Президента України і не суперечить
Конституції України ( 254к/96-ВР ), що Основний Закон України не
надає запиту до Президента України відмінних від запиту до
відповідних органів або посадових осіб ознак, а встановлює лише
таку особливість, як попередня підтримка вимоги про направлення
запиту 150 народними депутатами України. Запит, зауважив він, не є
актом Верховної Ради України, а рішення і акти Верховної Ради
України - не тотожні поняття. Рішення Верховної Ради України про
направлення запиту до будь-якого органу чи посадової особи має
прийматися однією п'ятою від її конституційного складу.
Ключковський Ю.Б. у виступі зазначив, що за Конституцією
України ( 254к/96-ВР ) природа запиту єдина, а певні відмінності в
запитах зумовлені тим, що їх об'єктами є різні органи і посадові
особи. Запит до Президента України визначається особливістю
правового статусу глави держави. Тому згідно з пунктом 34 частини
першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), абзацом
другим частини четвертої статті 15 Закону ( 2790-12 ) вимога про
направлення такого запиту має бути попередньо підтримана
150 голосами народних депутатів України. Форма підтримки (усна чи
письмова) не має значення. Він вважає, що запит до Президента
України обмежений вимогою підтримки 150 голосами народних
депутатів України, а не прийняттям рішення про його направлення
більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
На думку Селіванова А.О., при тлумаченні пункту 34 частини
першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ) слід
враховувати, що питання, зазначені в ньому, належать до відання
Верховної Ради України. Рішення про направлення запиту - це владна
дія парламенту України. На реалізацію своєї компетенції Верховна
Рада України може приймати рішення у різних формах.
Носов В.В. у виступі констатував, що народний депутат України
лише ініціює запит до Президента України, а реалізувати його можна
за умови попередньої підтримки вимоги про направлення запиту
однією третиною від конституційного складу парламенту України і
прийняття Верховною Радою України рішення більшістю від її
конституційного складу. Президент України не підконтрольний
народному депутату України, тому в Конституції України
( 254к/96-ВР ) передбачена особлива норма: направлення запиту до
глави держави є повноваженням Верховної Ради України. Парламент
України має законодавчо визначити форму підтримки вимоги про
направлення запиту до глави держави, але кількість голосів щодо
направлення запиту - більше половини від конституційного складу
Верховної Ради України - це конституційна норма.
5. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в
конституційному поданні питання, виходить з такого.
Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в
Україні і здійснює повноваження, визначені Конституцією України
( 254к/96-ВР ). На реалізацію своїх повноважень вона ухвалює
рішення. Прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється
виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес
формування та вираження волі парламенту України. Рішення Верховної
Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на
колегіальній основі. Волевиявлення Верховної Ради України з
питань, віднесених до її відання, реалізується шляхом голосування
народних депутатів України.
Отже, під терміном "рішення" Верховної Ради України, який
вживається в частині другій статті 84 Конституції України
( 254к/96-ВР ), треба розуміти результати волевиявлення парламенту
України з питань, віднесених до його компетенції.
У Конституції України ( 254к/96-ВР ), крім терміна "рішення"
Верховної Ради України, вживається термін "акти". Аналіз положень
Основного Закону України дає підстави вважати, що під цим терміном
необхідно розуміти документи Верховної Ради України, в яких
закріплюється волевиявлення парламенту України з питань,
віднесених до його компетенції.
Акти приймаються Верховною Радою України визначеною
Конституцією України ( 254к/96-ВР ) кількістю голосів народних
депутатів України. Шляхом прийняття актів набувають офіційного
характеру результати волевиявлення Верховної Ради України, тобто
її рішення. Юридичними формами актів Верховної Ради України
насамперед є закони і постанови.
Таким чином, під терміном "акти", який вживається у статті 91
Конституції України ( 254к/96-ВР ), треба розуміти рішення
Верховної Ради України з питань, віднесених до її компетенції,
тобто документи, що приймаються визначеною Конституцією України
кількістю голосів народних депутатів України у формі законів,
постанов тощо.
З положень частини другої статті 84, статті 91 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) випливає, що терміни "рішення" і "акти"
Верховної Ради України - це взаємозв'язані правові категорії, які
співвідносяться між собою як зміст і форма.
6. Відповідно до частини першої статті 86 Конституції України
( 254к/96-ВР ) народний депутат України має право на сесії
Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної
Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а
також до керівників підприємств, установ і організацій,
розташованих на території України, незалежно від їх
підпорядкування і форм власності.
У статті 15 Закону ( 2790-12 ) вказані положення Конституції
України ( 254к/96-ВР ) конкретизуються, зокрема в частинах другій,
третій зазначається, що запит народного депутата України є його
вимогою до відповідних органів або посадових осіб дати офіційну
відповідь з питань, віднесених до їх компетенції, і вноситься
народним депутатом України у письмовій формі.
Конституційний Суд України в Рішенні від 10 травня 2000 року
N 8-рп/2000 ( v008p710-00 ) (справа про статус народного депутата
України) з цього приводу зазначив, що народний депутат України
може реалізувати своє право на запит (контрольні повноваження) до
відповідного органу або посадової особи лише на сесії Верховної
Ради України, тобто на її пленарних засіданнях (частина друга
статті 84 Конституції України ( 254к/96-ВР ), а в окремих випадках
тільки за її рішенням, прийнятим за встановленою Конституцією
України процедурою (пункт 34 частини першої статті 85), що
здійснення контрольних функцій безпосередньо народним депутатом
України можливе в порядку, визначеному статтею 86 Конституції
України ( 254к/96-ВР ).
Водночас при дослідженні частин третьої, четвертої статті 15
Закону ( 2790-12 ) виявлено, що їх норми неоднозначно розкривають
зміст положень статті 86 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Зокрема, частиною третьою статті 15 Закону встановлюється
процедура розгляду запиту народного депутата України на засіданні
Верховної Ради України, а в абзаці першому частини четвертої цієї
статті передбачається, що такий запит направляється відповідному
органу або посадовій особі за умови прийняття Верховною Радою
України рішення однією п'ятою від її конституційного складу.
Аналіз положень частини першої статті 86 Конституції України
( 254к/96-ВР ) дає підстави вважати, що звернення із запитом
народного депутата України до відповідного органу або посадової
особи є повноваженням, яке він здійснює особисто. Про самостійний
характер звернення народного депутата України із запитом до
відповідного органу або посадової особи йдеться і в частині другій
цієї статті, де зазначається, що керівники органів державної влади
та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і
організацій про результати розгляду запиту зобов'язані повідомляти
лише народного депутата України. Отже, направлення запиту
народного депутата України до органів Верховної Ради України, до
Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної
влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників
підприємств, установ і організацій, розташованих на території
України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не
потребує прийняття рішення Верховною Радою України.
7. Виходячи з положень пункту 34 частини першої статті 85,
частини першої статті 86 Конституції України ( 254к/96-ВР ),
частини другої статті 15 Закону ( 2790-12 ) народний депутат
України є суб'єктом права запиту до Президента України, до
відповідних органів або посадових осіб.
Запит народного депутата України - це результат його
особистого волевиявлення, форма реалізації наданих йому
повноважень. Акт Верховної Ради України - форма реалізації її
повноважень, результат волевиявлення парламенту України як органу
державної влади. Отже, запит народного депутата України і акт
Верховної Ради України - це різні правові категорії і підстав для
їх ототожнення немає.
8. Прийняття рішення про направлення запиту до Президента
України на вимогу народного депутата України, групи народних
депутатів чи комітету Верховної Ради України, згідно з пунктом 34
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ),
належить до повноважень Верховної Ради України. Повноваження
парламенту України реалізуються в порядку, визначеному
Конституцією України ( 254к/96-ВР ), зокрема статтями 84, 91, в
яких зазначається, що рішення Верховної Ради України приймаються
виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування; закони,
постанови та інші акти вважаються прийнятими, якщо за них
проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради
України, крім випадків, передбачених Конституцією України
( 254к/96-ВР ). Системний аналіз положень Конституції України
свідчить про відсутність у ній норми, яка передбачає спеціальну
кількість голосів для прийняття рішення Верховною Радою України
про направлення запиту до Президента України. Тому питання про
направлення запиту до Президента України, відповідно до пункту 34
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), має
вирішуватися на загальних підставах, визначених статтею 91
Конституції України, тобто шляхом прийняття Верховною Радою
України правового акта більшістю від її конституційного складу.
Згідно з практикою діяльності Верховної Ради України таким актом є
постанова.
9. Умовою прийняття рішення Верховною Радою України про
направлення запиту до Президента України, відповідно до пункту 34
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), є
наявність попередньої підтримки вимоги про направлення запиту не
менш як однією третиною від її конституційного складу. Такі ж
умови щодо прийняття рішення про направлення цього запиту
передбачає і Закон ( 2790-12 ) (абзац другий частини четвертої
статті 15). Проте форми попередньої підтримки (шляхом голосування,
збору підписів народних депутатів України тощо) не визначені.
Конституційний Суд України вважає, що визначення форм попередньої
підтримки вимоги народного депутата України, групи народних
депутатів чи комітету Верховної Ради України про направлення
запиту до Президента України віднесено до компетенції Верховної
Ради України. Тому в цій частині конституційне провадження у
справі підлягає припиненню.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 63, 65, 69, 95
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України
( v001z710-97 ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. В аспекті конституційного подання:
1.1. Під терміном "рішення" Верховної Ради України, який
вживається в частині другій статті 84 Конституції України
( 254к/96-ВР ), треба розуміти результати волевиявлення парламенту
України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), необхідно розуміти рішення Верховної Ради
України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною
Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів
народних депутатів України.
1.2. Положення частини першої статті 86 Конституції України
( 254к/96-ВР ) та відповідні положення частин другої, третьої
статті 15 Закону України "Про статус народного депутата України"
( 2790-12 ) треба розуміти так, що направлення запиту народного
депутата України, з яким він на сесії Верховної Ради України
звертається до органів Верховної Ради України, до Кабінету
Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та
органів місцевого самоврядування, а також до керівників
підприємств, установ і організацій, розташованих на території
України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не
потребує прийняття рішення Верховною Радою України.
1.3. Положення пункту 34 частини першої статті 85 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), абзацу другого частини четвертої статті 15
Закону України "Про статус народного депутата України" ( 2790-12 )
необхідно розуміти так, що рішення про направлення запиту до
Президента України приймається Верховною Радою України більшістю
від її конституційного складу.
2. Припинити конституційне провадження у справі щодо
визначення форм попередньої підтримки вимоги народного депутата
України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради
України про направлення запиту до Президента України (пункт 34
частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), абзац
другий частини четвертої статті 15 Закону України "Про статус
народного депутата України" ( 2790-12 ).
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ