І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційними поданнями Харківської
обласної державної адміністрації та Харківської
обласної ради про офіційне тлумачення положень
пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2
частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64
Закону України "Про вибори Президента України"
(справа про вибори Президента України)
м. К и ї в Справа N 1-7/2005
24 березня 2005 року
N 3-рп/2005
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Селівона Миколи Федосовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича - суддя-доповідач,
Іващенка Володимира Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича,
Пшеничного Валерія Григоровича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Станік Сюзанни Романівни,
Ткачука Павла Миколайовича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними
поданнями Харківської обласної державної адміністрації та
Харківської обласної ради про офіційне тлумачення положень
пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої,
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про вибори
Президента України" ( 474-14 ) в редакції Закону України від
18 березня 2004 року N 1630-IV ( 1630-15 ) (Відомості Верховної
Ради України, 2004 р., N 20-21, ст. 291).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стали конституційні подання Харківської обласної державної
адміністрації та Харківської обласної ради.
Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою
статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України"
( 422/96-ВР ) є практична необхідність в офіційній інтерпретації
положень зазначених статей Закону України "Про вибори Президента
України" ( 474-14 ).
Заслухавши суддю-доповідача Вознюка В.Д. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкти права на конституційне подання - Харківська
обласна державна адміністрація та Харківська обласна рада -
звернулися до Конституційного Суду України з клопотаннями про
офіційне тлумачення положень пункту 4 частини третьої статті 56,
пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону
України "Про вибори Президента України" ( 474-14 ) (далі - Закон)
стосовно можливості участі у передвиборній агітації посадових і
службових осіб, інших працівників органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування у позаробочий час, а також про
офіційну інтерпретацію таких юридичних термінів, як "підлеглі їм
особи" та "місце роботи", використаних у частині п'ятнадцятій
статті 64 Закону. Автори конституційних подань запитують, чи можна
вважати посадових і службових осіб органів виконавчої влади (в
особі державних адміністрацій) підлеглими особами щодо
Прем'єр-міністра України.
На думку суб'єктів права на конституційне подання, існує
невизначеність у змісті положень пункту 2 частини першої,
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ). Положення
пункту 2 частини першої статті 64 Закону ( 474-14 ) повністю,
тобто без будь-яких винятків, забороняють посадовим і службовим
особам органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування брати участь у передвиборній агітації, а зі змісту
частини п'ятнадцятої цієї ж статті вбачається можливість для
кандидатів на пост Президента України залучати до передвиборної
агітації названих осіб, які є їх підлеглими, за умови, що це
відбуватиметься у позаробочий час.
Невизначеність існує і в змісті положень пункту 4
частини третьої статті 56 Закону ( 474-14 ). Згідно з цими
положеннями Центральна виборча комісія оголошує попередження
кандидату на пост Президента України та партії (блоку), яка його
висунула, у разі якщо кандидат на пост Президента України, який
займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної
влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи
комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у
військових формуваннях, залучав або використовував для проведення
передвиборної агітації підлеглих йому осіб. При цьому про час,
протягом якого підлеглі особи використовувалися для передвиборної
агітації, не зазначається. Проте частина п'ятнадцята статті 64
Закону ( 474-14 ) встановлює заборону для кандидатів на пост
Президента України залучати підлеглих їм осіб лише в робочий час,
тобто, як зазначається у конституційних поданнях, фактично
дозволяється залучати їх до передвиборної агітації поза межами
робочого часу.
Практичну необхідність в офіційній інтерпретації зазначених
положень Закону ( 474-14 ) суб'єкти права на конституційне подання
обґрунтовують тим, що наведена ними невизначеність положень норм
Закону, з одного боку, містить загрозу невмотивованого притягнення
до юридичної відповідальності тих кандидатів, які, керуючись
частиною п'ятнадцятою статті 64 Закону, залучатимуть до
передвиборної агітації підлеглих їм осіб у позаробочий час, а з
другого - обмежує право громадян підтримати своїх керівників,
зареєстрованих кандидатами на пост Президента України, не зважаючи
на те, що це відбувалося б виключно у позаробочий час.
2. Ухвалою Третьої колегії суддів Конституційного Суду
України конституційні провадження у справах за конституційними
поданнями Харківської обласної державної адміністрації та
Харківської обласної ради про офіційне тлумачення положень
пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої,
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про вибори
Президента України" ( 474-14 ) об'єднано в одне конституційне
провадження у справі.
3. Президент України у письмовій відповіді Конституційному
Суду України звернув увагу на те, що зміст передбаченої у пункті 2
частини першої статті 64 Закону ( 474-14 ) заборони органам
виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим
і службовим особам брати участь у передвиборній агітації
визначається у частині п'ятнадцятій цієї ж статті. У разі
невиконання зазначеної заборони Центральна виборча комісія
оголошує попередження відповідно до пункту 4 частини третьої
статті 56 Закону ( 474-14 ). До того ж особа, яка є посадовою або
службовою особою органів державної влади чи органів місцевого
самоврядування, у позаробочий час (коли вона не виконує свої
посадові обов'язки), як і будь-який інший громадянин України, може
вести передвиборну агітацію. На думку Президента України,
підлеглими певної посадової особи можна вважати тих осіб, які є
підконтрольними чи підзвітними цій посадовій особі. Місцем роботи
будь-якої особи "слід вважати посаду, яку займає відповідна особа
на конкретному підприємстві, в установі чи організації".
Голова Верховної Ради України у письмовому поясненні
зазначає, що пункт 2 частини першої статті 64 Закону ( 474-14 )
містить загальну заборону участі у передвиборній агітації органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових
і службових осіб. Така заборона поширюється і на позаробочий час.
Положеннями частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 )
заборонено кандидатам на пост Президента України залучати для
передвиборної агітації у робочий час підлеглих їм осіб, які не є
посадовими або службовими особами органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування. З цією нормою кореспондуються і
положення пункту 4 частини третьої статті 56 Закону ( 474-14 ).
Визначення термінів "підлеглі особи" та "місце роботи" є предметом
законодавчого регулювання Верховної Ради України.
У листі Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду
України стверджується, що положеннями пункту 2 частини першої
статті 64 Закону ( 474-14 ) встановлено заборону, яка стосується
посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування. Підлеглість (підпорядкованість)
посадових (службових) осіб характеризується найвищою
організаційною залежністю посадової (службової) особи від
керівника. Термін "місце роботи" використовується в Кодексі
законів про працю України ( 322-08 ) у нерозривному зв'язку з
терміном "посада".
Позиція Центральної виборчої комісії полягає в тому, що
положеннями пункту 2 частини першої статті 64 Закону ( 474-14 )
передбачено абсолютну заборону брати участь у передвиборній
агітації органам виконавчої влади та органам місцевого
самоврядування, їх посадовим і службовим особам. Зазначена норма
перебуває у системному зв'язку з положеннями частини п'ятнадцятої
цієї ж статті ( 474-14 ) і визначає обмеження щодо залучення
підлеглих осіб для передвиборної агітації в робочий час. У
позаробочий час підлеглі особи кандидата на пост Президента
України, які не є посадовими чи службовими особами органу
виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, можуть
залучатися до передвиборної агітації. Під вжитим у пункті 4
частини третьої статті 56, у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону
( 474-14 ) терміном "місце роботи" можна розуміти лише відповідні
підприємства, установи, організації або органи виконавчої влади та
органи місцевого самоврядування.
У висновку фахівців Академії правових наук України
підкреслюється, що положення пункту 2 частини першої статті 64
Закону ( 474-14 ) слід розуміти так, що громадянам, які обіймають
посади в органах виконавчої влади чи органах місцевого
самоврядування, заборонено брати участь у передвиборній агітації
тільки у робочий час, під час виконання службових обов'язків.
Такий підхід узгоджується з частиною п'ятнадцятою статті 64
Закону ( 474-14 ), відповідно до якої "підлеглі особи" виконують
свої службові чи трудові обов'язки виключно в межах робочого часу,
оскільки поза цим часом вони є пересічними громадянами. Тому в
позаробочий час зазначені особи мають право брати участь у
передвиборній агітації. "Місцем роботи" кандидата на пост
Президента України, який є посадовою особою органу виконавчої
влади, є безпосередньо цей орган.
Завідувач відділу проблем державного управління та
адміністративного права Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України В.Б. Авер'янов у своєму висновку
зазначає, що посадові та службові особи органів державної влади,
органів місцевого самоврядування не мають права брати участь, бути
залученими до передвиборної агітації будь-якого кандидата на пост
Президента України у будь-який час (робочий чи позаробочий). Інші
працівники та службовці органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ, організацій, закладів можуть
бути залучені до передвиборної агітації лише у позаробочий час.
Майно та інші засоби органів державної влади, органів місцевого
самоврядування та їх апаратів не можна використовувати для
проведення передвиборної агітації будь-якого кандидата на пост
Президента України у будь-який час (робочий чи позаробочий).
4. Конституційний Суд України, надаючи офіційне тлумачення
зазначених положень Закону ( 474-14 ), виходить з такого.
4.1. Вибори є однією з форм безпосередньої демократії,
способом формування виборчим корпусом органів державної влади та
органів місцевого самоврядування. Конституція України
( 254к/96-ВР ) закріпила засади виборчого права, встановивши, що
вибори до цих органів є вільними і відбуваються на основі
загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного
голосування, а виборцям гарантується вільне волевиявлення
(стаття 71 Конституції України).
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) організація і порядок проведення виборів
визначаються виключно законами України. Організація і порядок
проведення виборів Президента України визначені Законом України
"Про вибори Президента України" ( 474-14 ), відповідно до якого
виборчий процес повинен здійснюватися на засадах, зокрема,
законності, заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес,
його публічності та відкритості, рівності всіх кандидатів на пост
Президента України, рівності прав партій (блоків), неупередженості
органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх
посадових і службових осіб до кандидатів на пост Президента
України.
Одним із етапів виборчого процесу є передвиборна агітація,
основною метою якої є формування волі виборців голосувати за того
чи іншого кандидата на пост Президента України. Передвиборна
агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими
засобами, що не суперечать Конституції України ( 254к/96-ВР ) та
законам України (частина перша статті 58 Закону ( 474-14 ).
Законом ( 474-14 ) встановлено певні обмеження щодо ведення
передвиборної агітації. Зокрема, відповідно до пункту 2
частини першої статті 64 Закону ( 474-14 ) органам виконавчої
влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і
службовим особам забороняється брати участь у передвиборній
агітації. Зазначена заборона спрямована, по-перше, на недопущення
використання ресурсу цих органів та службового становища
відповідними посадовими і службовими особами під час проведення
агітації за того чи іншого кандидата на пост Президента України,
по-друге, на унеможливлення тиску на виборців. Така заборона
викликана необхідністю створити умови для вільного волевиявлення
виборців під час виборів.
Аналіз положень пункту 2 частини першої статті 64 ( 474-14 )
дає підстави для висновку, що вони містять загальну заборону
участі зазначеної категорії суб'єктів у передвиборній агітації. Це
стосується також членів Центральної виборчої комісії. Відповідно
до припису частини п'ятої статті 29 Закону України "Про Центральну
виборчу комісію" ( 1932-15 ) члену Комісії забороняється брати
участь у передвиборній агітації. Встановлюючи заборону на участь у
передвиборній агітації посадовим і службовим особам органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також
членам Центральної виборчої комісії, законодавець не пов'язує її з
такою ознакою як "робочий чи позаробочий час".
Отже, положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону
( 474-14 ) треба розуміти так, що посадовим і службовим особам
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування
забороняється брати участь у передвиборній агітації у будь-який
час (робочий чи позаробочий).
4.2. Відповідно до положень частини п'ятнадцятої статті 64
Закону ( 474-14 ) кандидатам на пост Президента України, які
займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах
виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на
державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах,
організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється
залучати для передвиборної агітації або використовувати для
будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації,
підлеглих їм осіб (у робочий час), службовий транспорт, зв'язок,
устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем
роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради,
збори колективу для проведення передвиборної агітації.
За своїм змістом частини перша і п'ятнадцята статті 64 Закону
( 474-14 ) не збігаються. Положення частини першої ( 474-14 )
визначають коло суб'єктів, яким забороняється участь у
передвиборній агітації. Частина п'ятнадцята ( 474-14 ) містить
щодо кандидатів на пост Президента України приписи, які спрямовані
на обмеження їх дій при проведенні передвиборної агітації та на
унеможливлення зловживання службовим становищем.
Положення щодо заборони кандидатам на пост Президента
України, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в
органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування,
залучати для передвиборної агітації або використовувати для
будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації,
підлеглих їм осіб, треба тлумачити з урахуванням положень пункту 2
частини першої статті 64 Закону ( 474-14 ), оскільки останні
містять загальну заборону участі у передвиборній агітації
посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування. Це означає, що кандидати на пост
Президента України не можуть залучати для передвиборної агітації
підлеглих їм посадових та службових осіб за місцем роботи в
органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування у
будь-який час.
Що стосується інших підлеглих кандидатам на пост Президента
України осіб, які працюють в органах виконавчої влади, в органах
місцевого самоврядування і не належать до посадових і службових
осіб, то їх можна залучати до передвиборної агітації або
використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням
передвиборної агітації, лише у позаробочий час за їхньою згодою.
Кандидатам на пост Президента України забороняється також
залучати у робочий час для передвиборної агітації підлеглих їм
осіб за місцем роботи на державних, комунальних підприємствах, у
закладах, установах, організаціях, військових частинах
(формуваннях). Підлеглі особи кандидатів на пост Президента
України можуть брати участь у передвиборній агітації в позаробочий
час лише за їхньою згодою.
Зазначені у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону ( 474-14 )
кандидати на пост Президента України за місцем своєї роботи не
мають права використовувати з метою проведення передвиборної
агітації у будь-який час службовий транспорт, засоби зв'язку,
устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси, що є державною
або комунальною власністю та перебувають в управлінні (віданні)
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування,
державних і комунальних підприємств, установ, закладів,
організацій, військових частин (формувань), в яких кандидати на
пост Президента України займають посади, в тому числі за
сумісництвом.
Їм також забороняється використовувати для проведення
передвиборної агітації збори колективу, службові чи виробничі
наради у будь-який час.
4.3. На законодавчому рівні визначення терміна "місце роботи"
немає. Проте аналіз статей 1, 2, 25 Закону України "Про державну
службу" ( 3723-12 ), статей 1, 10, 14 Закону України "Про службу в
органах місцевого самоврядування" ( 2493-14 ), статей 38, 40, 43,
81, 82 Кодексу законів про працю України ( 322-08 ) та інших
нормативно-правових актів свідчить, що під місцем роботи
розуміється конкретний орган, підприємство, установа, організація,
з якими працівники перебувають у службових (трудових) відносинах.
У частині п'ятнадцятій статті 64 Закону ( 474-14 ) місце
роботи теж безпосередньо зв'язується з посадою кандидатів на пост
Президента України, яку вони займають, у тому числі за
сумісництвом, зокрема на державних, комунальних підприємствах, у
закладах, установах, організаціях. Буквальне тлумачення змісту
цієї норми дає можливість дійти висновку, що законодавець місцем
роботи кандидатів на пост Президента України визначає конкретне
державне, комунальне підприємство, заклад, установу, організацію,
в яких вони займають відповідну посаду. Такий же підхід
застосований і до визначення місця роботи кандидатів на пост
Президента України, які займають посади в органах виконавчої влади
чи в органах місцевого самоврядування. Відтак місцем роботи
кандидатів на пост Президента України є конкретний орган
виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Загальноприйняте розуміння в законодавстві, а також зміст
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ) не дають підстав
для ширшого тлумачення терміна "місце роботи".
На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов
висновку, що використаний у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону
( 474-14 ) термін "місце роботи" означає конкретний орган
виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне,
комунальне підприємство, заклад, установу, організацію, а також
військову частину (формування), в яких кандидати на пост
Президента України займають посаду, в тому числі за сумісництвом.
Оскільки під місцем роботи кандидатів на пост Президента
України розуміється конкретний орган, підприємство, заклад,
установа, організація, військова частина (формування), де вони
займають відповідну посаду, то за змістом положень
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ) підлеглими
особами кандидата на пост Президента України є особи, які
виконують службові (трудові) обов'язки у тому ж органі виконавчої
влади або в органі місцевого самоврядування, на тому ж державному,
комунальному підприємстві, в установі, закладі, організації чи
проходять службу у військовій частині (формуванні) і перебувають з
ним у відносинах підпорядкованості.
Виходячи з цього керівники органів виконавчої влади нижчого
рівня не належать до підлеглих осіб за місцем роботи кандидатів на
пост Президента України, які займають посади в органах виконавчої
влади вищого рівня. Тому в сенсі частини п'ятнадцятої статті 64
Закону ( 474-14 ) не можна вважати голів місцевих державних
адміністрацій підлеглими особами кандидатів на пост Президента
України, які займають посаду в органі виконавчої влади вищого
рівня, зокрема в Кабінеті Міністрів України, а місцем роботи таких
кандидатів - усю систему органів виконавчої влади.
Конституційний Суд України констатує, що в системі органів
виконавчої влади діють субординаційні зв'язки, які свідчать, що
керівники та інші посадові особи органів нижчого рівня перебувають
у службовій залежності від керівників органів вищого рівня,
зокрема Кабінету Міністрів України, і як наслідок цього - в
адміністративно-правовому сенсі є підлеглими особами таких
керівників. Однак для такого широкого розуміння термінів "підлеглі
особи" за "місцем роботи" необхідна зміна редакції
частини п'ятнадцятої статті 64, інших положень Закону ( 474-14 ),
які регулюють питання залучення кандидатами на пост Президента
України підлеглих осіб та використання матеріальних засобів в
органах державної влади, органах місцевого самоврядування для
проведення передвиборної агітації, що є прерогативою законодавця.
4.4. Згідно зі статтею 105 Закону ( 474-14 ) особи, винні в
порушенні законодавства про вибори Президента України,
притягаються до відповідальності в порядку, встановленому законом.
У разі вчинення кандидатом на пост Президента України дій,
заборонених частиною п'ятнадцятою статті 64 Закону ( 474-14 ),
Центральна виборча комісія відповідно до пункту 4 частини третьої
статті 56 Закону такому кандидату та партії (блоку), яка його
висунула, оголошує попередження.
5. Конституційний Суд України звертає увагу на неузгодженості
в Законі ( 474-14 ) положень пункту 2 частини четвертої статті 3,
частини четвертої статті 56, в яких ідеться про невтручання у
виборчий процес усіх органів державної влади, їх посадових і
службових осіб, з положеннями пункту 7 частини другої статті 11,
пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64, що
стосуються лише органів виконавчої влади, їх посадових і службових
осіб.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 63, 95 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. В аспекті конституційних подань:
1.1. Положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону
України "Про вибори Президента України" ( 474-14 ) треба розуміти
так, що посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування забороняється брати участь у
передвиборній агітації у будьякий час (робочий чи позаробочий).
1.2. Положення частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України
"Про вибори Президента України" ( 474-14 ) треба розуміти так:
- кандидати на пост Президента України, які займають посади,
у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та
органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних
підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових
частинах (формуваннях), не мають права залучати як у робочий, так
і позаробочий час для передвиборної агітації підлеглих посадових і
службових осіб, які працюють в органах виконавчої влади та органах
місцевого самоврядування, а в робочий час з цією ж метою - всіх
інших підлеглих осіб, які працюють у зазначених органах, та
підлеглих осіб, у тому числі посадових і службових, які працюють
на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах,
організаціях, військових частинах (формуваннях);
- кандидати на пост Президента України не можуть
використовувати у робочий і позаробочий час службовий транспорт,
зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за
місцем роботи, а також службові чи виробничі наради, збори
колективу для проведення передвиборної агітації;
- "місцем роботи" кандидатів на пост Президента України є
конкретний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування,
державне, комунальне підприємство, установа, заклад, організація,
військова частина (формування), в яких вони займають посаду, у
тому числі за сумісництвом;
- "підлеглими особами" кандидатів на пост Президента України
за місцем роботи є особи, які виконують службові (трудові)
обов'язки в органі виконавчої влади, органі місцевого
самоврядування, на державному, комунальному підприємстві, в
установі, закладі, організації чи проходять службу у військовій
частині (формуванні) і перебувають з цими кандидатами у відносинах
підпорядкованості.
1.3. Положення пункту 4 частини третьої статті 56 Закону
України "Про вибори Президента України" ( 474-14 ) треба розуміти
так, що підставою для оголошення Центральною виборчою комісією
попередження кандидату на пост Президента України та партії
(блоку), яка його висунула, є вчинення кандидатом на цей пост дій,
заборонених частиною п'ятнадцятою статті 64 зазначеного Закону.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Іващенка В.І.
стосовно Рішення Конституційного Суду України у
справі за конституційними поданнями Харківської
обласної державної адміністрації та
Харківської обласної ради про офіційне
тлумачення положень пункту 4 частини третьої
статті 56, пункту 2 частини першої,
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону
України "Про вибори Президента України"
( 474-14 ) (справа про вибори Президента України)
На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ) вважаю за необхідне викласти окрему думку
стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за
конституційними поданнями Харківської обласної державної
адміністрації та Харківської обласної ради про офіційне тлумачення
положень пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2
частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про
вибори Президента України" ( 474-14 ) (справа про вибори
Президента України).
За частиною першою статті 150 Конституції України
( 254к/96-ВР ) до повноважень Конституційного Суду України
належить вирішення питання про відповідність Конституції України
(конституційність) законів України (пункт 1) та їх офіційне
тлумачення (пункт 2). Відповідно до частини другої статті 95
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) у
разі, якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень)
була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції
України, Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує
питання щодо неконституційності цього Закону.
Розглянувши по суті клопотання суб'єкта права на
конституційне подання та надавши офіційне тлумачення окремих
положень Закону України "Про вибори Президента України" ( 474-14 )
(далі - Закон), Конституційний Суд України не скористався
зазначеним положенням Закону України "Про Конституційний Суд
України" ( 422/96-ВР ), хоча вважаю, що ознаки неконституційності
витлумачених положень Закону мають місце. Зокрема, це стосується
положень пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64
Закону ( 474-14 ), невідповідність яких Конституції України
( 254к/96-ВР ) (неконституційність), на мою думку, полягає у
такому.
Згідно зі статтею 38 Конституції України ( 254к/96-ВР )
громадяни мають право вільно обирати (активне виборче право) і
бути обраними до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування (пасивне виборче право). Вибори до органів
державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і
відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого
права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне
волевиявлення (стаття 71 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
При цьому, на мою думку, право громадян брати участь у
виборах, зокрема Президента України (порядок проведення яких
згідно з частиною шостою статті 103 Конституції України
( 254к/96-ВР ) встановлено Законом ( 474-14 ), не зводиться власне
до голосування за того чи іншого кандидата в день проведення
виборів.
Так, відповідно до частини четвертої статті 11 Закону
( 474-14 ) виборчий процес, крім голосування в день виборів
(пункт 7), включає ще декілька етапів, у тому числі проведення
передвиборної агітації (пункт 6).
Пунктом 2 частини першої статті 64 Закону ( 474-14 )
визначено, що посадовим і службовим особам органів виконавчої
влади та місцевого самоврядування заборонено брати участь у
передвиборній агітації у ході виборів Президента України. Тоді як
на інші категорії посадових і службових осіб (зокрема,
прокуратури, апаратів Верховної Ради України, Секретаріату
Президента України, Верховного Суду України, Конституційного Суду
України, Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради з прав
людини тощо) ця заборона не поширюється.
Тобто різні групи однієї категорії виборців за ознакою місця
роботи (служби) Законом ( 474-14 ) поставлено в нерівні умови щодо
здійснення активного виборчого права.
Це суперечить вимогам статті 24 Конституції України
( 254к/96-ВР ), згідно з якою громадяни мають рівні конституційні
права і свободи та є рівними перед законом (частина перша); не
може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри,
політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного,
соціального походження, майнового стану, місця проживання, за
мовними або іншими ознаками (частина друга). На мій погляд, саме
до таких інших ознак належить, зокрема, місце роботи (служби)
громадянина.
Частиною п'ятнадцятою статті 64 Закону ( 474-14 ) встановлено
правило, згідно з яким громадянам, які є кандидатами на пост
Президента України і які займають посади, у тому числі за
сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого
самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у
закладах, установах, організаціях, військових частинах
(формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації
або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням
передвиборної агітації, підлеглих їм осіб (у робочий час),
службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші
об'єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати
службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення
передвиборної агітації.
Однак підлеглих, службовий транспорт, доступ до засобів
зв'язку, інших ресурсів тощо можуть мати також кандидати на пост
Президента України, які займають посади й в інших органах (народні
депутати України, судді, працівники прокуратури, апаратів
Верховної Ради України, Секретаріату Президента України,
Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини
тощо). Щодо таких кандидатів заборони залучати підлеглих осіб та
службові ресурси для своєї передвиборної агітації Законом
( 474-14 ) не передбачено.
Слід також зазначити, що Закон ( 474-14 ) не забороняє
залучати для передвиборної агітації підлеглих осіб та службові
ресурси й посадовим особам, які працюють у недержавних
підприємствах, закладах, установах, організаціях.
Тобто різним групам громадян, які є кандидатами на пост
Президента України, залежно від місця роботи (служби) Законом
( 474-14 ) передбачено нерівні можливості щодо організації та
проведення заходів передвиборної кампанії, що, на мою думку, також
порушує конституційний принцип рівності всіх громадян перед
законом, визначений статтею 24 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
З огляду на викладене вважаю, що положення пункту 2
частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про
вибори Президента України" ( 474-14 ) є такими, що не відповідають
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними).
Суддя Конституційного Суду України В.ІВАЩЕНКО
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Ткачука П.М.
стосовно Рішення Конституційного Суду України у
справі за конституційними поданнями Харківської
обласної державної адміністрації та Харківської
обласної ради про офіційне тлумачення положень
пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2
частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64
Закону України "Про вибори Президента України"
( 474-14 ) (справа про вибори Президента України)
Законом України "Про вибори Президента України" ( 474-14 )
(далі - Закон) визначено, що кандидати на пост Президента України
мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі, а
виборці - вільно формувати свою волю та вільно виявляти її при
голосуванні. Ці та інші засадничі положення реалізуються в нормах
Закону ( 474-14 ), які у взаємозв'язку чи окремо не можуть їм
суперечити.
Здійснюючи тлумачення окремої норми Закону ( 474-14 ),
Конституційний Суд України повинен враховувати її функціональне
призначення і зв'язок з іншими. Такий підхід дає можливість
інтерпретувати норму в руслі засадничих положень Закону
( 474-14 ).
При тлумаченні неможливо обмежуватися тільки дослівним
текстом норми. Воно має на меті з'ясування об'єктивного смислу
норми, що часто потребує виходу за межі її граматичного розуміння.
Тлумачення не може зводитись до передачі змісту норми іншим
порядком слів чи іншими словами. Результатом процесу тлумачення
має бути з'ясування не явного змісту норми, того, що законодавець
мав у ній вказати, але з якоїсь причини не зробив цього.
У мотивувальній частині Рішення Конституційний Суд України
зробив правильний висновок, що зазначені в Законі ( 474-14 )
обмеження щодо передвиборної агітації кандидатів на пост
Президента України, які займають посади, у тому числі за
сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого
самоврядування, спрямовані на недопущення використання ресурсу цих
органів, можливостей їх посадових і службових осіб, а також на
унеможливлення адміністративного тиску на виборців. Однак при
здійсненні тлумачення положень Закону ( 474-14 ) Суд від цієї
лінії відступив.
Так, Конституційний Суд України вважає, що положення
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ) дають змогу
кандидатам на пост Президента України, які займають посади в
органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, в
тому числі за сумісництвом, залучати до передвиборної агітації або
використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням
передвиборної агітації, тих підлеглих осіб, які не є посадовими чи
службовими особами цих органів.
Однак у частині п'ятнадцятій статті 64 містяться положення,
аналогічні положенням пункту 4 частини третьої статті 56 Закону
( 474-14 ), з яких випливає, що заборона залучення до
передвиборної агітації стосується всіх без виключення підлеглих
осіб. Взагалі ці положення Закону ( 474-14 ) не поділяють
підлеглих осіб кандидата на пост Президента України на тих, які є
посадовими чи службовими особами, і тих, хто не є ними. Не роблячи
такого поділу підлеглих осіб, законодавець мав на меті повністю
обмежити використання в передвиборній агітації так званого
адміністративного ресурсу. Обґрунтування Судом зазначеного
висновку "загальною забороною" участі посадових і службових осіб
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка
міститься у пункті 2 частини першої статті 64 Закону ( 474-14 ), є
неправильним, оскільки частина п'ятнадцята статті 64 Закону щодо
залучення або використання підлеглих осіб у передвиборній агітації
є спеціальною.
Конституційний Суд України, здійснюючи тлумачення, ухилився
від з'ясування значення в пункті 4 частини третьої статті 56 та в
частині п'ятнадцятій статті 64 Закону ( 474-14 ) словосполучення
"залучати або використовувати". На наш погляд, правильне розуміння
цього словосполучення у вказаних нормах Закону ( 474-14 ) дасть
можливість з'ясувати намір законодавця щодо обсягу обмежень участі
підлеглих осіб кандидата на пост Президента України у здійсненні
передвиборної агітації.
Очевидно, що ці терміни в зазначених нормах Закону ( 474-14 )
мають різне значення. Термін "залучати" (спонукати до чогось,
забирати до себе, заохочувати, відокремлювати) в контексті цих
положень Закону означає певну форму примусу особи до участі в
передвиборній агітації.
Термін "використовувати" (застосовувати, вживати що-небудь,
користуватися чимсь) тут можна розуміти як користування чимсь,
чиїмись послугами, які добровільно пропонуються.
З'ясування значення цього словосполучення в положеннях
пункту 4 частини третьої статті 56 та частини п'ятнадцятої
статті 64 Закону ( 474-14 ) дає підстави вважати, що кандидат на
пост Президента України, який є посадовцем, взагалі не може
розраховувати на участь у його передвиборній агітації підлеглих
йому осіб ні за його пропозицією, ні за пропозицією підлеглих
осіб.
На нашу думку, законодавець саме таким чином прагнув
забезпечити принцип рівних прав і можливостей участі у виборчому
процесі кандидатів-посадовців і кандидатів-непосадовців, оскільки
останнім не підпорядковані ні людські, ні матеріальні ресурси.
Власне, ухилення Конституційного Суду України від з'ясування
суті вказаного словосполучення і призвело до висновку, що
кандидати-посадовці можуть залучати до передвиборної агітації або
використовувати для "будь-якої роботи", пов'язаної з проведенням
передвиборної агітації, інших підлеглих осіб, які не є посадовцями
і не є службовцями, у позаробочий час. Таким чином, Конституційний
Суд України по суті санкціонував як використання адміністративного
ресурсу кандидатами-посадовцями у передвиборній агітації, так і
застосування певного примусу до підлеглих осіб. Посилання на
робочий час тут не має значення, оскільки використання
адміністративного ресурсу недопустимо в будь-який період
передвиборної агітації незалежно від добових проміжків часу.
Конституційний Суд України, на наш погляд, припустився
методологічної помилки, коли на підставі буквального тлумачення
положень частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ) дав
роз'яснення термінів "місце роботи" і "підлегла особа". Буквальне
тлумачення застосовується у випадках, коли смисл і словесний зміст
норми права збігаються. Однак за смислом положення
частини п'ятнадцятої статті 64 Закону ( 474-14 ) мають
унеможливити взагалі кандидатам-посадовцям на пост Президента
України використовувати своє службове становище в підпорядкуванні
людських і матеріальних ресурсів для проведення передвиборної
агітації. Тому для з'ясування справжнього смислу норми права
необхідно застосувати поширювальне тлумачення, що дало б
можливість дослідити відносини підлеглості саме в органах
виконавчої влади, які існують не тільки всередині установи чи
організації, а й за її межами як по вертикалі, так і по
горизонталі.
Конституційний Суд України дав роз'яснення терміна "підлегла
особа" у жорсткому зв'язку з розумінням терміна "місце роботи". На
нашу думку, зазначені положення Закону ( 474-14 ) такого жорсткого
зв'язку не передбачають. Окрім того, слід враховувати, що тлумачні
словники української мови прямо до ознак підлеглості "місце
роботи" не відносять. Підлеглість вони роз'яснюють як залежність
особи від когось (чого-небудь), підпорядкованість комусь (чомусь)
та її підвладність. Тобто підлеглою є та особа, яка перебуває під
владою кого-небудь, або в адміністративній залежності від когось.
У результаті Конституційний Суд України зробив штучний
висновок, згідно з яким частина п'ятнадцята статті 64 Закону
( 474-14 ) не вважає голів місцевих державних адміністрацій
підлеглими особами кандидатів на пост Президента України, які
очолюють місцеві державні адміністрації вищого рівня чи займають
керівні посади в Кабінеті Міністрів України. Такий висновок
суперечить статті 118 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Отже, означені в окремій думці позиції Конституційного Суду
України по справі не можна вважати такими, що сприятимуть
забезпеченню принципів рівних прав і можливостей усіх кандидатів
на пост Президента України щодо участі у виборчому процесі та
вільного формування виборцями своєї волі.
За таких обставин до Закону України "Про вибори Президента
України" ( 474-14 ) мають бути внесені відповідні зміни.
Суддя Конституційного Суду України П.ТКАЧУК