Незважаючи на проведення в Україні земельної реформи, одним з головних напрямів якої є масштабна приватизація земель, значна частина земельного фонду країни все ще перебуває у власності держави. Більше того, Земельний кодекс України містить перелік земель державної власності, які не підлягають приватизації. Отже, держава залишатиметься і надалі землевласником. Це означає, що державі в особі відповідних органів державної влади належать права щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками державної власності. До того ж право державної власності гарантується Конституцією України такою ж мірою, як і право приватної чи комунальної власності на землю.
Разом з тим, перебування землі у державній власності не виключає її використання у господарській діяльності. Причому державні землі можуть використовуватися як державними, так і приватними господарюючими суб'єктами. Для цього у Земельному кодексі України передбачені правові інститути, які дозволяють передавати земельні ділянки державної власності у користування громадянам та юридичним особам різних форм власності. До них належать інститут права постійного користування та право оренди.
Згідно зі ст. 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою — це володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Однак перелік осіб, які можуть використовувати державні землі на праві постійного користування, законом, істотно обмежено. Як встановлено у тій же ст. 92 Земельного кодексу України, права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності можуть набувати лише: підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності, а також (з 2004 р.) громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації. Таким чином, приватні юридичні особи не можуть отримувати земельні ділянки державної власності у постійне користування за чинним Земельним кодексом. А ті з них, які отримали земельні ділянки у постійне користування до введення в дію цього Кодексу (тобто до 1 січня 2002 p.), зобов'язані до 1 січня 2008 р. переоформити право постійного користування у право власності чи право оренди.
Натомість право оренди є найуніверсальнішим правовим інститутом з точки зору набуття землі у користування. На його підставі державні землі можуть використовуватися як державними, так і приватними господарюючими суб'єктами.
Згідно зі ст. 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки — це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Цією ж статтею встановлено, що земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземним громадянам і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об'єднанням і організаціям, а також іноземним державам. Відносини, пов'язані з орендою землі, регулюються спеціальним Законом України — "Про оренду землі". Суть відносин права постійного користування та права оренди землі полягає в тому, що, передаючи землю господарюючим суб'єктам, держава залишається її власником; вона лише "ділиться" з ними деякими своїми повноваженнями власника, зокрема правом володіння та користування землею. У той час як ключову правомочність власника — право розпорядження землею — держава залишає за собою. Зазначене твердження є вірним не тільки щодо приватних, а й щодо державних господарюючих суб'єктів. Слід особливо підкреслити, що державні юридичні особи, які отримали земельні ділянки державної власності у постійне користування чи в оренду, не є їх власниками чи його уповноваженими представниками, їх повноваження щодо землі є точнісінько такими ж, як і повноваження приватних господарюючих суб'єктів, які отримали державну землю у постійне користування.
Здавалося б, наведені положення чинного земельного законодавства України є досить простими, зрозумілими і їх застосування на практиці не повинне викликати труднощі. Однак, на жаль, непорозуміння щодо тлумачення вищенаведених норм земельного законодавства мають місце, про що свідчать нижченаведені випадки ) практики.
Особа, яка має право на користування будівлею чи спорудою, що розташована на державній земельній ділянці, має переважне право на надання їй у користування і земельної ділянки, на якій розташована зазначена будівля чи споруда.
У далекому 1975 р. колишня Рада Міністрів УРСР своїми розпорядженнями № 740-р та № 167-р відвела під будівництво повносистемного рибного господарства у Радомишльському районі Житомирської області дві земельні ділянки площею відповідно 658,1 га та 911 га рибному господарству "Білка" — державному підприємству, яке підпорядковувалося Житомирському облрибокомбінату. У тому ж 1975 році рибгосп "Білка" отримав два державні акти на право постійного користування зазначеними земельними ділянками. У 1996 р. згідно з наказом Міністерства рибного господарства України № 37 рибгосп "Білка" був реорганізований шляхом приєднання до Житомирського обласного державного виробничого сільськогосподарсько-рибоводного підприємства. Усі майнові права та обов'язки рибгоспу "Білка" перейшли до його правонаступника — Житомирського обласного державного виробничого сільськогосподарсько-рибоводного підприємства, яке також було державною юридичною особою, а все його майно перебувало у власності держави. Однак у країні проводилася приватизація державних підприємств. Тому 30 липня 1999 р. регіональне відділення Фонду державного майна по Житомирській області відповідно до плану приватизації наказом № 70-ВАТ створило на базі цього підприємства шляхом його реорганізації Сільськогосподарське відкрите акціонерне товариство "Житомирське обласне сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" (СВАТ "Житомиррибгосп"). До СВАТ "Житомиррибгосп" також перейшли всі майнові права та обов'язки його правопопередника, крім гідроспоруд, які залишилися у власності держави і були передані на баланс державної юридичної особи "Укрриба".
Таким чином, щоб зберегти в цілісності та використовувати весь рибогосподарський майновий комплекс, СВАТ "Житомиррибгосп" за згодою регіонального відділення Фонду державного майна по Житомирській області як уповноваженого представника власника взяв зазначені гідроспоруди в оренду на 10 років на підставі договору оренди від 31 грудня 2003 р. Коли ж, після укладення зазначеного договору, СВАТ "Житомиррибгосп" звернувся до Радомишльської райдержадміністрації з клопотанням про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою для оформлення права користування земельною ділянкою, на якій розташовані вищезазначені гідроспоруди, то отримав негативну відповідь. З цієї відповіді також випливало, що відповідно до рішень виконкомів відповідних сільських рад земельні ділянки, на яких розташовані гідроспоруди, вилучені із користування рибогосподарських організацій і зараховані до земель запасу. Однак про таке вилучення "забули" повідомити землекористувача — СВАТ "Житомиррибгосп". Більше того, 5 квітня 2005 р. голова Радомишльської райдержадміністрації надав дозвіл іншій приватній юридичній особі — ТОВ "Інтеррибгосп" — на виготовлення землевпорядної документації для відведення цій особі земельної ділянки під гідроспорудами.
Чи є правомірними такі дії Радомишльської райдержадміністрації щодо земельної ділянки під гідроспорудами? Як випливає з вищевикладеного, ця земельна ділянка перебуває у власності держави і розташована за межами населених пунктів. А це означає, що відповідно до п. 12 Перехідних положень та ст. 149 Земельного кодексу України вона перебуває у віданні Радомишльської райдержадміністрації. Саме остання наділена повноваженнями здійснювати повноваження власника цієї ділянки при наданні її для рибогосподарських потреб.
Однак при прийнятті виконкомами сільських рад рішень щодо зарахування землі, на якій розташовані гідроспоруди, до земель запасу, а також при видачі Радомишльською райдержадміністрацію дозволу іншій юридичній особі на розробку проекту відведення зазначеної земельної ділянки були грубо порушені норми чинного земельного та цивільного законодавства. Так, при прийнятті зазначеними органами влади рішень не був узятий до уваги той факт, що на спірній земельній ділянці розташовані гідроспоруди (які є об'єктом нерухомого майна). А факт знаходження на земельній ділянці законно побудованої будівлі чи споруди істотно впливає на правовий режим земельної ділянки. За загальним правилом, закріпленим у ст. 120 Земельного кодексу України (Перехід права на земельну ділянку при переході права на будівлю і споруду), земельна ділянка, на якій розташований об'єкт нерухомого майна, розділяє юридичну долю цього об'єкта. Більш чітко це положення закріплене у ст. 796 Цивільного кодексу України. Згідно з ч. 1 цієї статті одночасно з правом найму (оренди) будівлі або іншої капітальної споруди (їх окремої частини) наймачеві (орендареві) надається право користування земельною ділянкою, на якій вони знаходяться, а також право користування земельною ділянкою, яка прилягає до будівлі або споруди, у розмірі, необхідному для досягнення мети найму. А в частині другій ст. 796 ЦК зазначено, що у договорі найму (оренди) сторони можуть визначити розмір земельної ділянки, яка передається наймачеві (орендареві).
Якщо ж розмір земельної ділянки у договорі не визначений, наймачеві (орендареві) надається право користування усією земельною ділянкою, якою володів наймодавець (орендодавець). Таким чином, оскільки право оренди гідроспоруд відповідно до договору оренди від 31 грудня 2003 p., укладеного між Державним підприємством "Укрриба" (орендодавець) та СВАТ "Житомиррибгосп" (орендар), належало саме останньому, то ні виконкоми сільських рад, ні райдержадміністрація не мали права приймати без згоди орендаря будь-які рішення щодо вилучення земельної ділянки, на якій розташовані орендовані гідроспоруди, та передачі цієї землі іншій особі до закінчення дії договору оренди гідроспоруд. Отже, хоча земля під зазначеними гідроспорудами і державна, права на неї має приватний господарюючий суб'єкт — СВАТ "Житомиррибгосп". І ці права захищаються нарівні із захистом прав власності.
18 вересня 1995 р. сесія Калинівської сільської ради Броварського району Київської області прийняла рішення про надання Малому колективному підприємству "Омега" (далі — МКП "Омега") земельної ділянки площею 4,4 га, розташованої на території Калинівської сільської ради, в постійне користування для будівництва вантажної автостанції. На підставі цього рішення 18 березня 1996 р. МКП "Омега" був виданий на зазначену земельну ділянку державний акт на право постійного користування землею.
Відповідно до цього державного акта МКП "Омега" розпочало здійснювати право постійного користування наданою йому земельною ділянкою за її цільовим призначенням, для чого було розпочато підготовчі роботи для будівництва об'єкта та зведено огорожу із залізобетонних конструкцій по всьому периметру зазначеної земельної ділянки. Загальна вартість виконаних на ділянці робіт становить 283947,7 грн.
Однак 24 грудня 2002 р. Господарський суд Київської області, за позовом Броварської об'єднаної державної податкової адміністрації, виніс рішення про звернення стягнення на майно МКП "Омега". 8 січня 2003 р. той же суд видав наказ, яким зобов'язав державну виконавчу службу стягнути майно вартістю 74725 грн. 66 коп., що належить боржнику — МКП "Омега" на користь Броварської об'єднаної державної податкової адміністрації.
Далі події розвивалися таким чином. 12 березня 2003 р. відділ державної виконавчої служби Броварського районного управління юстиції провів опис майна МКП "Омега" та наклав арешт на автотранспорт та ... земельну ділянку, яка належала МКП "Омега" не на праві власності, а на праві постійного користування. 19 березня 2003 р. державний виконавець відділу ДВС Броварського районного управління юстиції виніс постанову про призначення експерта для визначення ринкової вартості вищезазначеної земельної ділянки, на яку був накладений арешт. Згідно з експертним висновком від 20 вересня 2003 p., підготовленим директором ТОВ "Весна-2000", ринкова вартість земельної ділянки площею 4,4 га, наданої МКП "Омега" в постійне користування, станом на 18 вересня 2003 р. визначена в розмірі 313280 грн. А ринкова вартість самого права постійного користування зазначеною земельною ділянкою експертом визначена в розмірі 39169 грн.
Після цього, 19 листопада 2003 p., відділ ДВС Броварського районного управління юстиції направив Генеральному директору ДАК "Національна мережа аукціонних центрів" листа-заявку на реалізацію права користування земельною ділянкою (!), арештованою згідно з, рішенням суду. Того ж дня (19 листопада 2003 р.) між відділом державної ДВС Броварського районного управління юстиції та ДАК "Національна мережа аукціонних центрів" був укладений Договір № 1/4 — 160 на реалізацію права користування земельною ділянкою, арештованою згідно з рішенням суду. А 11 грудня 2003 р. був проведений аукціон, на якому право постійного користування земельною ділянкою, наданою МКП "Омега" у постійне користування, було продане (!) Закритому акціонерному товариству "БЕАРС".
У зв'язку з вищевикладеним виникає питання про те, чи були правомірними дії відділу ДВС Броварського районного управління юстиції щодо звернення стягнення на земельну ділянку, яка надана МКП "Омега" у постійне користування, та щодо продажу права постійного користування зазначеною земельною ділянкою на аукціоні?
Згідно зі ст. 14 Конституції України, право власності на землю може набуватися громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Таким законом є Земельний кодекс України, введений у дію з 1 січня 2002 р. Як встановлено у ст. 92 Земельного кодексу України, право постійного користування земельною ділянкою — це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Отже, законом чітко визначено, що земельні ділянки, надані у постійне користування, перебувають не у приватній, а у державній або комунальній власності. Оскільки розмежування земель державної та комунальної власності відповідно до Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" ще не здійснено і, відповідно, відокремлення від земель державної власності комунальних земель не проведено, то всі землі, які перебувають у постійному користуванні громадян та юридичних осіб, вважаються землями державної власності. Таким чином, земельна ділянка площею 4,4 га, надана Калинівською сільською радою МКП "Омега" у постійне користування ще в 1996 році, є об'єктом права державної власності на землю.
Земельний кодекс України також чітко регламентує, хто (який орган влади) має право розпоряджатися землями державної власності. Згідно з ч. 2 ст. 84 Кодексу право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій. Отже, лише зазначені органи виконавчої влади мають право здійснювати розпорядження землями державної власності, у тому числі й шляхом продажу їх на аукціоні (земельних торгах). Це підтверджується також і положеннями ст. 127 Земельного кодексу, в якій зазначено, що лише органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності громадянам та юридичним особам, які мають право на набуття земельних ділянок у власність відповідно до Кодексу. А ст. 128 Кодексу підкреслює, що продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
Отже, органи державної виконавчої служби правом продажу земель, які перебувають у державній чи комунальній власності і надані в постійне користування приватним особам, не наділені. Крім цього, вони не мають і права вчиняти дії щодо передачі земельних ділянок із постійного користування однієї особи, у постійне користування іншої особи — адже у ст. 122 Земельного кодексу України встановлено, що повноваження по наданню земельних ділянок юридичним особам у постійне користування мають лише Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування (ради).
Згідно зі змістом ст. 92 Земельного кодексу України права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності можуть набувати лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності. Це означає, що з моменту введення в дію Земельного кодексу України (з 1 січня 2002 р.) землі державної та комунальної власності не можуть надаватися у постійне користування громадянам та приватним (недержавним і не комунальним) юридичним особам. А ті землі, які були надані громадянам та приватним юридичним особам у постійне користування, відповідно до п. 6 Перехідних положень Земельного кодексу України повинні бути ними викуплені або переоформлені у право оренди до 1 січня 2008 року. Оскільки ЗАТ "БЕАРС" є недержавною юридичною особою, то воно не має права набувати земельні ділянки на праві постійного користування. Приватні юридичні особи можуть набувати земельні ділянки лише на праві власності або на праві оренди. З правової точки зору ЗАТ "БЕАРС" було введено організаторами аукціону в оману, оскільки воно не набуло права постійного користування навіть після сплати визначеної за результатами аукціону вартості права постійного користування земельною ділянкою — цього не дозволяє закон.