До Ради з науково-правової експертизи при Інституті держави і права НАН України надійшов лист від Брюховицької селищної ради Львівської області за підписом селищного голови І. Сала з проханням дати науково-експертне роз'яснення щодо відповідності чинному законодавству України рішення Брюховицької селищної ради від 30 жовтня 2003 р. про вилучення земельної ділянки із земель лісового фонду, розташованої в межах селища Брюховичі, та віднесення її до земель рекреаційного призначення. Спонукала селищного голову звернутися за висновком до науково-правової експертизи прокуратура області, яка вважає вищезазначене рішення селищної ради таким, що прийняте з порушенням закону.
Зазначена земельна ділянка відносилась до земель лісового фонду, була зайнята лісами першої групи захищеності і перебувала у постійному користуванні Брюховицького лісництва, підпорядкованого державному лісовому об'єднанню "Львівліс". А розташована вона у межах селища міського типу Брюховичі, яке адміністративно підпорядковане Львівській міській раді і має довгу "рекреаційну" історію. Ще у 1978 році виконавчий комітет Львівської обласної ради депутатів трудящих, на виконання постанови Ради Міністрів УРСР від 10 грудня 1977 p., прийняв рішення, яким, як правило, заборонялося, будівництво нових і розширення діючих промислових підприємств та інших об'єктів, не пов'язаних безпосередньо з задоволенням потреб населення і, відповідно, відпочиваючих та потреб санітарно-курортного і житлово-цивільного будівництва на територіях, що резервуються для організації лікування, відпочинку і туризму. Разом з тим, зазначеним рішенням у межах смт. Брюховичі за рахунок земель Львівського лісгоспзагу для організації зон лікування, відпочинку і туризму була зарезервована територія площею 60 га.
А вже у роки незалежності, коли був прийнятий Закон України від 5 жовтня 2000 р. "Про курорти", постановою Кабінету Міністрів селище міського типу Брюховичі віднесено до категорії курортних. А це означає, що в межах даного селища пріоритетним є віднесення його території до земель рекреаційного призначення та їх використання для забезпечення рекреаційних потреб.
Події у Брюховичах розвивалися таким чином. 30 жовтня 200S року Брюховицька селищна рада прийняла рішення про вилучення з користування державного лісового об'єднання "Львівліс" розташованої в межах селища земельної ділянки площею майже 10 га по вулиці Курортній, 12, і віднесення її до запасу земель рекреаційного призначення селища. Об'єднання "Львівліс" проти вилучення земельної ділянки не заперечувало, надавши згоду на таке вилучення.
Далі, як кажуть, пішла буденна землевпорядна робота. І 26 грудня 2003 року Брюховицька селищна рада затвердила проект відведення земельної ділянки площею 9,9998 га для будівництва відпочинково-роз-важального оздоровчо-спортивного комплексу для дорослих і дітей та передачу в оренду зазначеної земельної ділянки терміном на 10 років приватному підприємству "Перлина Прикарпаття" (далі — ПП "Перлина Прикарпаття"). На підставі цього рішення 19 лютого 2004 року між Брюховиць-кою селищною радою та ПП "Перлина Прикарпаття" укладено договір оренди зазначеної земельної ділянки. A IS липня 2004 року Брюховицька селищна рада надала ПП "Перлина Прикарпаття" дозвіл на викуп зазначеної земельної ділянки у приватну власність для будівництва відпочинково-розважального оздоровчо-спортивного комплексу для дорослих і дітей. І вже 27 жовтня 2004 року між Брюховицькою селищною радою та ПП "Перлина Прикарпаття" укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 9,9998 га для обслуговування відпочинково-розважального оздоровчо-спортивного комплексу для дорослих і дітей по вулиці Курортній, 12, а 18 листопада 2004 року ПП "Перлина Прикарпаття" видано державний акт на право приватної власності на земельну ділянку.
Як бачимо, відведення земельної ділянки було здійснено відповідно до встановленої законодавством процедури, з отриманням усіх належних погоджень та позитивних висновків.
Однак 16 травня 2005 року прокурором Львівської міжрайонної природоохоронної прокуратури у Львівській області подано до господарського суду Львівської області позов про визнання недійсними вищезазначених рішень Брюховицької селищної ради, укладеного на їх підставі договору
купівлі-продажу земельної ділянки від 27 жовтня 2004 року та виданого ПП "Перлина Прикарпаття" державного акта на право власності на цю земельну ділянку. Чому?
Прокурор свої вимоги обґрунтовував тим, що право вилучати зазначену земельну ділянку належало, на його думку, не Брюховицькій селищній раді, а Кабінету Міністрів. Крім того, вів вважав, що вилучення земельної ділянки проведено з порушенням вимог ст. 151 ЗК України, а саме — не розроблено проекту відведення земельної ділянки з погодженням землевпорядного, природоохоронного, санітарного органів та без висновку і рішення Кабінету Міністрів. Порушення чинного земельного законодавства природоохоронний прокурор вбачав і в тому, що Брюховицькою селищною радою незаконно змінено цільове призначення земельної ділянки, оскільки не розроблено проект зміни цільового призначення земельної ділянки. За таких обставин, на думку прокурора, Брюховицька селищна рада вийшла за межі своїх повноважень, і її рішення щодо зазначеної земельної ділянки мають бути визнані недійсними.
Брюховицька селищна рада факт порушення нею земельного законодавства при наданні ПП "Перлина Прикарпаття" земельної ділянки заперечувала.
Так на чиїй стороні правда: ради чи прокурора? Щоб розібратися у цій справі, потрібно звернутися до норм законодавства. Порядок вилучення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності для суспільних та інших потреб встановлений ст. 149 Земельного кодексу України. Згідно з ч. 1 цієї статті земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної
власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування. А ч. 2 статті визначає, що таке вилучення провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. У зв'язку з цим зазначена стаття розмежовує також компетенцію органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вилучення таких земельних ділянок. Так, у ч. 3 статті встановлено, що сільські, селищні та міські ради вилучають земельні ділянки комунальної власності відповідних територіальних громад, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім особливо цінних земель, які вилучаються (викупляються) ними з урахуванням вимог ст. 150 Земельного кодексу. А у ч. 9 ст. 149 ЗК встановлено, що Кабінет Міністрів вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, — ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси першої групи площею понад 10 гектарів, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами 5—8 цієї статті, та у випадках, визначених ст. 150 цього Кодексу. Таким чином, у ст. 149 Земельного кодексу України розмежована компетенція органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади таким чином, що перші уповноважені вилучати для суспільних та інших потреб земельні ділянки, що перебувають у комунальній власності, а останні — земельні ділянки, що перебувають у державній власності.
Разом з тим, розмежування земель державної і комунальної власності повинно бути здійснено відповідно до Закону від 5 лютого 2004 р. "Про розмежування земель державної та комунальної власності". Тільки після проведення такого розмежування земель відповідно до зазначеного Закону у селищі міського типу, як і в інших населених пунктах, можуть з'явитися землі комунальної власності. Однак, як свідчать подані на експертизу документи, вилучені Брюховицькою селищною радою, земельні ділянки перебували у державній власності, оскільки розмежування земель у цьому селищі ще не проводилось.
А оскільки це так, то слід мати на увазі, що на період до розмежування земель державної та комунальної власності Земельним кодексом встановлений інший порядок вилучення земель державної власності для суспільних та інших потреб. Цей порядок передбачений не статтями 149—150, а пунктом 12 Перехідних положень Кодексу. Цим пунктом встановлене просте і чітке правило: до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють виключно відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів — відповідні органи виконавчої влади.
За загальним правилом, вилучення земель для суспільних потреб є однією із форм розпорядження ними і його (вилучення), за загальним правилом, може здійснювати лише власник. Тобто вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, для суспільних та інших потреб може здійснювати держава в особі відповідних органів державної виконавчої влади. Однак, на період з моменту введення Земельного кодексу в дію (1 січня 2002 р.) і до проведення розмежування земель державної власності на землі державної і комунальної власності держава делегувала функцію розпорядження (у тому числі й вилучення) землями державної власності, розташованими у межах населених пунктів, відповідно сільським, селищним та міським радам.
Особливість юридичної сили норм Земельного кодексу, які містяться у розділі "Перехідні положення", полягає в тому, що вони тимчасово призупиняють дію конкуруючих норм, які містяться в основній частині Кодексу, якщо норми основної частини Кодексу та норми Перехідних положень не збігаються, а тим більше суперечать одна одній. Саме тому до розмежування земель державної та комунальної власності ст. 149 Земельного кодексу не діє в тій частиш, яка визначає повноваження органів державної виконавчої влади (Кабінету Міністрів України, обласних та районних державних адміністрацій) щодо вилучення земель державної власності, які знаходяться в межах населених пунктів, та повноваження органів місцевого самоврядування (міських, селищних та сільських рад) щодо вилучення земель, розташованих за межами міст, селищ та сіл. Оскільки розмежування земель державної власності у смт Брюховичі не проведено, то Брюховицька селищна рада мала право здійснити вилучення для суспільних та інших потреб вищезазначеної земельної ділянки із земель лісового фонду, розташованих у межах селища із постійного користування лісогосподарського підприємства, без обмежень розміру цих земель та перевести їх до запасу земель рекреаційного призначення та надати ПП "Перлина Прикарпаття" для рекреаційних потреб.
Однак навіть якщо оцінювати дії Брюховицької селищної ради з точки зору вимог ст. 149 (за аналогією закону), то і в цьому випадку дії Брюховецької селищної ради не суперечать вимогам, які містяться у цій статті. Адже у ч. З статті встановлено, що селищні ради вилучають земельні ділянки комунальної власності відповідних територіальних громад, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім особливо цінних земель, які вилучаються (викупляються) ними з урахуванням вимог ст. 150 Земельного кодексу. Іншими словами, ч. З ст. 149 Кодексу дає селищній раді право вилучати для суспільних та інших потреб будь-які розташовані в межах селища землі, крім особливо цінних земель, перелік яких дається у ст. 150 Земельного кодексу України.
Згідно зі ст. 150 Земельного кодексу до особливо цінних земель відносяться: чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті; бурі гірсько-лісові та дерново-буроземні глибокі і середньо-глибокі; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти; торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини; коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму; дернові глибокі ґрунти Закарпаття; землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів; землі природно-заповідного фонду; землі історико-культурного призначення. Вилучення особливо цінних земель для несільськогосподарських потреб не допускається, за винятком випадків, визначених ч. 2 ст. 150 Земельного кодексу. Однак ст. 150 не відносить до особливо цінних земель землі лісового фонду, зайняті лісами першої групи. Таким чином, Брюховицька селищна рада цілком правомірно здійснила вилучення двох земельних ділянок, які відносились до земель лісового фонду, зайняті лісами першої групи захищеності і перебували у постійному користуванні Брюховицького лісництва, для надання їх в оренду під будівництво об'єктів рекреаційного призначення (дошкільного спортивно-навчального центру, в тому числі об'єкти громадсько-житлового призначення).
Згідно зі ст. 1 Закону "Про курорти", курорт — це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. А ст. 12 цього ж Закону встановлено, що забудова курортів здійснюється відповідно до затверджених у встановленому законодавством порядку генеральних планів курортів, іншої містобудівної документації. На курортах забороняється лише будівництво нових і розширення діючих промислових підприємств та інших об'єктів, не пов'язаних безпосередньо із задоволенням потреб відпочиваючих і місцевого населення, потреб курортного та житлового будівництва, або таких, що можуть негативно впливати на природні лікувальні фактори. Таким чином, Брюховецька селищна рада мала право надати вищезазначену земельну ділянку ПП "Перлина Прикарпаття" для будівництва відпочинково-розважального оздоровчо-спортивного комплексу для дорослих і дітей, оскільки таке використання земельної ділянки відповідає цільовому призначенню земель селища Брюховичі як курортного.
Що стосується зміни цільового призначення земельної ділянки, то згідно зі ст. 20 Земельного кодексу віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. При цьому зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Оскільки вилучення та надання земельних ділянок за рішенням органів влади здійснюється на підставі проектів відведення земельних ділянок, то питання зміни цільового призначення земельних ділянок вирішуються в рамках проектів відведення. Тому в таких випадках не розробляються окремі проекти про зміну цільового призначення земельних ділянок.
І все-таки, чи можна вважати нормальною ситуацію, коли майже 10 га земель під лісами першої групи будуть віддані під забудову, а частина цінного лісу, якого і так не вистачає в Україні, буде вирубана? Певно, що ні. Певно, чинне законодавство недостатньо захищає лісові насадження нашої країни. Тому, незважаючи на висновок науково-правової експертизи про дотримання Брюховицькою селищною радою норм чинного земельного законодавства України при наданні земельної ділянки ПП "Перлина Прикарпаття", вважаємо, необхідним зауважити певні недоліки цього законодавства та практики його застосування. Так, по-перше, уявляється дивним, що ст. 150 Земельного кодексу, яка надає посилений правовий захист особливо цінним землям, не включає до їх складу землі, зайняті лісами першої групи, тобто особливо цінними в екологічному відношенні лісами. Очевидно, цей недолік необхідно усунути. Тим більше, що 24 червня 2004 р. Верховна Рада прийняла Закон "Про екологічну мережу України", яким передбачається посилення охорони земель, які включені до екологічної мережі, зокрема земель лісового фонду. Очевидно, якби землі лісового фонду були . віднесені до переліку особливо цінних, який міститься у ст. 150 Земельного кодексу, то рішення Брюховецької селищної ради отримали б іншу правову оцінку. По-друге, надзвичайно довго, на наш погляд, затягнувся період дії перехідних положень Земельного кодексу, які є тимчасовими і не забезпечують належної правової охорони земель від їх вилучення під забудову у порівнянні з нормами, які містяться в основній частині Земельного кодексу. Вже більше року діє Закон "Про розмежування земель державної та комунальної власності", однак саме розмежування не проводиться. У результаті сільські, селищні та міські ради не мають у межах населених пунктів "власної" землі, тобто землі, яка знаходилася б у їх комунальній власності. Вони продовжують розпоряджатися землею, яка належить державі. Очевидно, комусь вигідно блокування застосування Закону "Про розмежування земель державної та комунальної власності". Для цього успішно використовуються його недоліки, зокрема, громіздкість та дороговизна землевпорядних робіт з розмежування. Тому, на наш погляд, існує нагальна потреба у перегляді цього Закону з тим, щоб спростити механізм розмежування земель державної та комунальної власності та, врешті-решт, розмежувати землі там, де це потрібно.