Динамічний розвиток кримінально-процесуального законодавства обумовлений не лише нагальною необхідністю гарантування основних прав та свобод особи, залученої у сферу кримінального судочинства, а й відповідними політичними факторами. Наслідком спільної дії цих дієвих чинників стало прийняття Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" № 2854-IV від 08.09.2005 р. (далі — Закон), яким було посилено гарантії депутатів місцевих рад щодо їх недоторканності. Прийняття Закону викликало досить жваву дискусію серед правників. Актуальності дискусії додало те, що Президент України звернувся до Конституційного Суду України з поданням про визнання Закону неконституційним. Більше того, цей Закон вже досить активно застосовується на практиці. Наприклад, депутати Тернопільської обласної ради відмовили прокурору області в наданні згоди на притягнення до кримінальної відповідальності голови цієї облради. Отже, нагальною проблемою стало внесення відповідних змін до Кримінально-процесуального кодексу України (далі — КПК). Але про все по порядку.
Насамперед звертаю увагу читача на те, що Конституція України не передбачає гарантій депутатської діяльності, встановлених Законом. Якщо ж проаналізувати зміст норм Закону, то ряд його положень наводить на роздуми щодо поспішності його прийняття та, як наслідок, вкрай низький рівень юридичної техніки. Отже, метою цієї статті є визначення проблем і перспектив розвитку гарантій недоторканності депутатів місцевих рад у сфері кримінального судочинства.
Насамперед зупинимося на недоліках Закону. По-перше, в порушення такого принципу кримінального процесу як принцип публічності, суд наділено повноваженнями порушувати кримінальні справи щодо депутатів. Втім, одним із завдань малої судової реформи, яка відбулася у 2001 році, було саме позбавлення суду обвинувального ухилу, зокрема, шляхом вилучення з його підвідомчості права порушення кримінальних справ, залишивши лише право на порушення обмеженого кола справ: справ приватного обвинувачення (ч. 1 ст. 27 КПК).
Крім того, відсутнє розмежування компетенції суду та прокурора порушувати кримінальні справи щодо зазначеної категорії осіб. Тобто невідомо, в яких випадках порушується справа прокурором, а в яких — судом. Більше того, довільне, без відповідних критеріїв, надання різних режимів правового захисту однаковим суб'єктам права може свідчити про дискримінаційні дії з боку держави принаймні щодо одного з цих суб'єктів. А це, у свою чергу, суперечить нормам міжнародного права у сфері прав людини.
Надмірною гарантією, на мою думку, є визначений законом судовий порядок застосування до депутата місцевої ради (далі — депутат) підписки про невиїзд. Такий самий порядок передбачено і при застосуванні щодо депутата такого запобіжного заходу як взяття під варту. Наведені законодавчі новели потребують чіткого викладення процедури судового порядку застосування згадуваного запобіжного заходу до депутата. Законодавець не вказав суб'єктів та форму звернення до суду про одержання згоди на застосування щодо депутата підписки про невиїзд, не визначив підсудність та строки розгляду судом, порядок та види рішень, які приймає суд за результатами розгляду зазначених звернень.
Виходячи зі змісту вже зміненої Законом ч. 2 ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" однією з підстав розгляду судом справи про обрання щодо депутата одного з перелічених запобіжних заходів є надання згоди відповідної ради про обрання стосовно цієї особи такого запобіжного заходу. Окрім того, законодавець проявив непослідовність зазначивши, що для одержання згоди місцевої ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, його арешт або застосування до нього заходів адміністративного стягнення, - що накладаються у судовому порядку, відповідний прокурор вносить у раду подання, не вказавши, хто і який документ повинен вносити до відповідної ради, якщо є підстави для обрання щодо депутата запобіжних заходів у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту. Думається, що і в наведеному випадку слід подавати до місцевої ради подання.
Перш за все, подання, яке вноситься до місцевої ради, повинно відповідати тим вимогам, що ставляться до подання, яке з наведених питань подається до суду. Думається, що подання, як і будь-яке процесуальне рішення, повинно бути мотивоване. Зазначена вимога зумовлена міжнародними договорами України та практикою їх застосування. Так, в Комюніке Секретаря Європейського суду з прав людини щодо рішення у справі "Новоселецький проти України" зазначається, що якби у представників прокуратури не було обов'язку викладати мотиви своїх рішень, то права, які гарантуються Конвенцією, не були б ефективними та втрачали б своє практичне значення (Вісник Верховного Суду України. — 2005. - № 8 (60). - с. 23.). У цьому ж поданні, наприклад, про обрання щодо особи запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, застосовуючи за аналогією п 4 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами запобіжного заходу у вигляді взяття під варту та продовження строків тримання під вартою на стадіях дізнання і досудового слідства" від 25.04.2003 № 4, повинно бути вказано: якого рівня прокурор вносить подання; прізвище, ім'я та по батькові особи, щодо якої вноситься подання; дата й місце її народження; посилання на обставини, зазначені у ст. 150 КПК; дані про злочин, у вчиненні якого особа підозрюється, обвинувачується, та його кримінально-правову кваліфікацію; підстави для обрання запобіжного заходу. Разом з тим зазначу, що місцева рада не повинна розглядати подання, яке внесено прокурором невідповідного рівня. Наприклад, не підлягатиме розгляду подання про взяття депутата обласної ради під варту, якщо таке подання внесено прокурором району.
Деякі з перелічених обставин можуть бути відомі лише особі, у провадженні якої знаходиться справа, отже доцільно зазначити, що подання на одержання згоди відповідної місцевої ради про застосування перелічених запобіжних заходів до депутата, як і подання на одержання згоди відповідної місцевої ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, його арешт або застосування до нього заходів адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, повинно складатись особою, у провадженні якої знаходиться кримінальна справа, за погодженням з прокурором. Крім того, відповідно до нової редакції ч. З ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" таке подання вноситься до місцевої ради лише прокурором. Отже, на мою думку, виконуючий обов'язки прокурора не вправі вносити таке подання.
Оскільки прокурор вищого рівня має право відкликати подання про одержання згоди на притягнення депутата до відповідальності, внесене прокурором нижчого рівня (ч. З ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад"), то необхідно вказати, в якій формі має право прокурор відкликати таке подання. Вважаю, що таке подання прокурор має право відкликати шляхом винесення постанови про відкликання подання, в якій він повинен викласти мотиви прийнятого рішення. Також законодавець не вказав про вид відповідальності, до якої мають наміри притягти депутата дані посадові особи. І лише з контексту Закону "Про статус депутатів місцевих рад" можна здогадатися, що мова йде саме про кримінальну відповідальність.
Важко зрозуміти логіку законодавця, коли він, наділивши прокурора правом відкликати подання про притягнення депутата до кримінальної відповідальності, не надав йому права відкликати й інші подання, внесення яких передбачено даним Законом "Про статус депутатів місцевих рад" (наприклад, подання про одержання згоди відповідної ради на взяття депутата під варту). Вочевидь, прокурор при здійсненні прокурорського нагляду повинен бути наділений правом відкликати будь-яке з перелічених подань, якщо вони внесені безпідставно.
Невідомим залишається те, як прокурору вищого рівня стане відомо про внесене прокурором нижчого рівня подання. Тому в КПК повинно бути зазначено, що копія даного подання направляється протягом доби прокурору вищого рівня.
Думається, що правом на відкликання такого подання повинен бути наділений і прокурор, який вніс подання. Адже місцева рада може протягом місяця розглядати подання (ч. 4 ст. 31 нової редакції Закону "Про статус депутатів місцевих рад"). Кримінально-процесуальним законодавством не передбачено такої підстави зупинення досудового слідства як звернення до місцевої ради з відповідним поданням. Отже, робимо висновок, що у ході подальшого провадження по справі можуть виникнути обставини, які свідчитимуть про вчинення злочину іншою особою, а отже і необхідність у розгляді такого подання місцевою радою відпаде. Зауважу, що подання може бути відкликано до завершення його розгляду місцевою радою. Тому доцільно передбачити право прокурора брати участь у розгляді місцевою радою даного подання. У зв'язку з цим прокурори нижчого та вищого рівнів повинні бути завчасно проінформовані про час та місце розгляду подання.
Складнощі на практиці будуть викликати й положення, що подання про одержання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності вноситься перед пред'явленням депутату обвинувачення (ч. З ст. 31 нової редакції Закону "Про статус депутатів місцевих рад"). По-перше, на законодавчому рівні не визначені вимога щодо змісту такого подання. У даному процесуальному документі повинно бути сформульовано обвинувачення за яким органи досудового розслідування мають намір притягти депутата до кримінальної відповідальності. Відповідно до вимог ст. 131 КПК слідчий, якщо є досить доказів, які вказують на вчинення злочину певною особою, виносить постанову про притягнення цієї особи як обвинуваченого. Звідси випливає, що перш ніж, наприклад, звернутися до відповідної ради з поданням, слідчий повинен винести постанову про притягнення депутата як обвинуваченого, в якій він і повинен сформулювати обвинувачення. Однак, ст. 133 КПК пов'язує факт винесення цієї постанови з виникненням відповідних обов'язків у слідчого щодо пред'явлення особі обвинувачення. Так, відповідно до ст. 133 КПК обвинувачення повинно бути пред'явлено не пізніше двох днів з моменту винесення слідчим постанови про притягнення даної особи як обвинуваченого і в усякому разі не пізніше дня явки обвинуваченого або його приводу.
У свою чергу Конституційний Суд України в рішенні по справі про депутатську недоторканність від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99 зазначив, що кримінальна відповідальність настає з моменту набрання законної сили обвинувальним вироком суду. Притягнення до кримінальної відповідальності, як стадія кримінального переслідування, починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину. Водночас і ч. З ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" .передбачає, що подання вноситься перед пред'явленням депутату обвинувачення. На підставі викладеного можна дійти висновку, що пред'явити обвинувачення депутату місцевої ради з дотриманням вимог чинного законодавства досить складно. Передусім, місцева рада не в змозі розглянути подання у дводенний строк з дня винесення постанови про притягнення депутата місцевої ради як обвинуваченого, навіть якщо таке подання буде складене й направлене до місцевої ради в день винесення постанови про притягнення особи як обвинуваченого.
Оскільки в поданні про надання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності фактично формулюється обвинувачення, то цьому депутатові потрібно забезпечити право користуватися послугами захисника. А отже і захисник повинен бути повідомлений про час та місце розгляду такого подання місцевою радою та мати право брати участь у цьому розгляді. Із означеного логічним буде законодавчо покласти на місцеву раду обов'язок після заслуховування прокурора заслухати доводи як депутата, так і його захисника, в ході розгляду подання. Щодо аналізу видів рішень, які уповноважена приймати місцева рада за результатами розгляду подання, потрібно вказати на те, що законодавець визначив лише один вид рішень: відмову місцевої ради в наданні згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Зрозуміло, що місцева рада може й надати згоду на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Проте такий висновок тягне за собою низку інших питань. Зокрема, чи має право прокурор, депутат та його захисник оскаржити такі рішення місцевої ради? З огляду на те, що кожному гарантується право на оскарження у суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55 Конституції України) депутат та його захисник, не чекаючи доки їх подання буде розглянуто судом, повинні мати змогу оскаржувати вищезгадувані рішення місцевої ради до суду. При цьому такі скарги, за загальним правилом, повинні направлятися до місцевого суду за місцем розташування місцевої ради, яка прийняла відповідне рішення. Місцевий суд, розглянувши в кримінально-процесуальному порядку такі справи, може, зокрема, прийняти рішення про скасування рішення місцевої ради про надання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Таке рішення може бути прийнято судом, якщо місцева рада розглянула подання, яке було внесено прокурором невідповідного рівня.
У зв'язку з викладеним виникає питання: чи може прокурор, якщо місцева рада відмовила в наданні згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності або місцевий суд скасував рішення місцевої ради про надання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, повторно звернутися до місцевої ради з даним поданням? Беручи до уваги те, що під час досудового розслідування кримінальної справи можуть бути отримані інші, ніж ті, на яких ґрунтувалося попереднє подання, докази, які доводять вину депутата у скоєні злочину, потрібно прокурора наділити правом на повторне внесення подання до місцевої ради з обов'язковим зазначенням цих нових доказів. Частина 5 ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" передбачає працю прокурорів вищих рівнів, наприклад, у разі відмови районної або обласної ради у наданні згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності звертатися до обласної або Верховної Ради України відповідно з поданням про одержання такої згоди. Однак таке законодавче врегулювання зазначених правовідносин свідчить про сприйняття законодавцем сільських, районних, міських, районних у містах, обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Верховної Ради України як рад, між якими існують зв'язки субординації, адміністративної підпорядкованості. Такий підхід суперечить, зокрема, положенням Розділу XI (Місцеве самоврядування) Конституції України. Адже згідно з вимогами зазначеного розділу встановлюється відсутність підпорядкованості одних місцевих рад іншим. Тому, у світлі викладеного, потрібно, оскільки органи прокуратури становлять єдину централізовану систему (ст. 6 Закону України "Про прокуратуру"), наділивши відповідних прокурорів та прокурорів вищого рівня правом на звернення з вищезазначеним поданням до відповідної місцевої ради, позбавити їх права звернення з таким поданням до місцевих рад депутатом яких не є особа щодо якої вноситься це, вже неодноразово згадуване у статті, подання.
Повертаючись до проблеми застосування до депутата такого запобіжного заходу як взяття під варту, зауважу, що доцільно урахувати за аналогією особливості притягнення до кримінальної відповідальності депутата, на які вже звертав увагу автор. Загалом порядок застосування щодо депутата запобіжного заходу у вигляді взяття під варту умовно можна поділити на три етапи. Перший етап: складання подання особою, у провадженні якої знаходиться кримінальна справа, та його погодження з прокурором. Окрім перелічених вимог щодо змісту такого подання в даному процесуальному документі слід вказати, що особа, стосовно якої складено подання, є депутатом та зазначити відповідні докази. Вочевидь, що особа, стосовно якої слідчим складено подання, повинна набувати статусу підозрюваного. Адже саме у цьому документі формулюється обвинувачення. Тому така особа повинна мати право на захисника. І вже на цьому етапі діяльність захисника, який надав прокурору свої заперечення щодо подання, може призвести до того, що прокурор не погодить таке подання.
Другий етап: внесення подання прокурором до місцевої ради та розгляд подання останньою.
Третій етап: розгляд подання судом. Наведений етап характеризується наступними особливостями. По-перше, подання про обрання щодо депутата запобіжного заходу у вигляді взяття під варту окрім всього іншого, повинно містити дані про одержання згоди місцевої ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Тому суди не повинні брати до провадження подання, якщо на порушення ст. 31 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" не було одержано згоди місцевої ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. По-друге, до суду надається рішення місцевої ради про надання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності. У разі відмови органом дізнання, слідчим, прокурором у наданні такого рішення місцевої ради або тільки копії такого рішення суддя повинен повертати подання прокуророві без розгляду.
Підсумовуючи викладене зазначу, що проблеми гарантій депутатської недоторканності є вкрай актуальними на теперішній час і тому потребують ґрунтовних наукових досліджень.