Напевне найголовнішим нормативно-правовим актом, що регулює адміністративну відповідальність, є "молодший брат" Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів — Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП). Кожного року мільйони українських громадян притягуються до адміністративної відповідальності і, здавалося б, за стільки років свого існування жодних проблем у його застосуванні не повинно залишитися. Незважаючи на це, він і досі містить досить багато норм, що потребують роз'яснення, удосконалення, а інколи і перевірки на відповідність Конституції.
Ось деякі з них.
Згідно зі ст. 27 КУпАП штраф є грошовим стягненням, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених цим Кодексом та іншими законами України. Згідно зі ст. 33 КУпАП адміністративне стягнення накладається у межах, установлених цим Кодексом та іншими законами України.
Санкції обох частин ст. 1664 КУпАП "Порушення порядку подання інформації та виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень" передбачають накладання штрафу "у розмірі до ... неоподатковуваних мінімумів доходів громадян". Тобто, оскільки мінімальний розмір штрафу у ст. 27 не визначено, то за відповідні правопорушення може призначатися штраф у розмірі від однієї копійки...
У ст. 28 КУпАП передбачено такий вид адміністративного стягнення, як оплатне вилучення предмета, котрий став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення. Воно полягає у примусовому вилученні цього предмета за рішенням суду і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета. Тобто мова йде про примусове відчуження таких предметів, оскільки особа, чиєю власністю вони є, після прийняття рішення суду втрачає своє право власності.
Тепер подивимося частини 6 і 7 ст. 41 Конституції України: "Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану". Конституція не передбачає примусове відчуження приватної власності у якості адміністративного стягнення чи покарання за злочини. Що стосується конфіскації, то вона може застосовуватися і як фінансова санкція чи при стягненні коштів на виконання податкових зобов'язань (наприклад, вилучення готівки з каси). Конфіскація, у розумінні безоплатного вилучення майна на користь держави, передбачалася і Цивільним кодексом УРСР як правовий наслідок визнання недійсними певних угод.
Вилучення з мотивів суспільної необхідності передбачає попереднє і повне відшкодування, а при застосуванні вказаної санкції спочатку йде вилучення і тільки потім відшкодування, до того ж неповне. Вилучення з наступним відшкодуванням також передбачає, що особа отримає повне відшкодування без усіляких затрат на реалізацію. Можливе воно тільки під час надзвичайного стану, поняття якого, мета та порядок встановлення і т.д. закріплені у Законі "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 року.
Таким чином, вважаю, що передбачене ст. 28 КУпАП стягнення є неконституційним.
Законом від 15 травня 2003 року КУпАП доповнено ст. 17З2, що передбачає відповідальність за вчинення насильства в сім'ї або невиконання захисного припису. Санкція частини першої передбачає у якості стягнення штраф або виправні роботи. Більшість чоловіків, які вчинюють сімейне насильство, не працюють, тому стягнути з них штраф або застосувати виправні роботи буде вельми проблематично, не кажучи вже про те, що переважна кількість випадків насильства у родині має соціальні корені — низький рівень життя, зловживання алкогольними напоями і т.п. Складається враження, що наші законодавці живуть на іншій планеті і думають, що достатньо передбачити астрономічну суму штрафу, і ніхто не буде вчиняти правопорушення. Насправді ж це не так. За існуючих умов єдиним дієвим стягненням при усій "альтернативності" можливого покарання за вчинення насильства в сім'ї є лише адміністративний арешт. І це не тільки стягнення, а ще й можливість для потерпілих членів сімї хоч трохи спокійно пожити.
Стаття 180 КУпАП передбачає відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп'яніння. Суб'єктами цього правопорушення є батьки неповнолітнього, особи, які їх замінюють, або інші особи. А тепер подивимось, на кого з перелічених осіб можна накласти стягнення. Для цього треба визначити орган, який має на це право. Згідно зі статтями 218 та 219 КУпАП це адміністративні комісії при виконавчих органах міських, сільських, селищних рад та виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 180. Однак кожна стаття у дужках має застереження — крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють. Інших органів КУпАП не передбачає. Щоправда є у ст. 214 КУпАП дещо незрозуміле положення щодо того, що адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад вирішують усі справи про адміністративні правопорушення, за винятком віднесених Кодексом до відання інших органів (посадових осіб).
Тепер залишається збагнути яких приписів закону додержуватися — ст. 214, яка надає такі широкі повноваження адміністративним комісіям, чи ст. 218 укупі зі ст. 19 Конституції України, яка, навпаки, говорить про неможливість діяти без відповідних повноважень (тим більш, що їх відсутність прямо передбачена законом).
Поняті згадуються у ст. 264 КУпАП як особи, що повинні бути присутніми при вилученні речей і документів. Незважаючи на це, КУпАП не містить жодних вимог до осіб, які можуть бути понятими, як це передбачено ст. 127 КПК України. Фактично за змістом КУпАП понятим може бути будь-яка, навіть зацікавлена, особа, навіть працівник міліції. Відсутність правової регламентації статусу понятих негативно позначається на матеріалах, що потрапляють до суду із міліції. Практично в усіх протоколах про вилучення речей вказується на присутність при цій процедурі понятих, яким роз'яснюються права та обов'язки, передбачені ст. 127 КПК України. У результаті, судді вимушені закривати очі на такі "невинні" порушення, як схрещення двох процесів.
Хоча ст. 272 КУпАП і говорить щось про свідка, але це саме "щось", бо знову ж таки жодних обмежень для допиту зацікавлених осіб, адвокатів, психічно хворих тощо КУпАП не містить.
Закон має бути зрозумілим, написаним грамотно і логічно.
Проте при ознайомленні зі ст. 247 КУпАП складається враження, що деякі її положення написані людьми, які погано знають і розуміють українську мову, а про логіку взагалі не чули.
Пункт перший передбачає таку обставину для закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, як "відсутність події і складу адміністративного правопорушення". Вживання сполучника "і" означає, що закрити справу за відсутністю складу правопорушення неможливо, оскільки треба одночасно встановити ще й відсутність події правопорушення та навпаки. Кожному юристу-початківцю зрозуміло, що це просто неможливо, і що відсутнім може бути тільки одне — або склад, або подія. Буквальне тлумачення п. 1 ст. 247 КУпАП взагалі позбавляє права закривати справу на його підставі. Але хіба закон (тим більш пов'язаний з відповідальністю) можна тлумачити розширено?
Пункти 2 та 3 не менш цікаві — "недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку" та "неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність". Неосудність особи та недосягнення віку, з якого наступає відповідальність — це відсутність суб'єкта будь-якого правопорушення. Відсутність суб'єкта у свою чергу тягне відсутність складу правопорушення, що вже передбачено п. 1 ст. 247 Кодексу. Яка була необхідність у пунктах 2 та 3 ст. 247 Кодексу з точки зору нормальної логіки зрозуміти дуже важко.
Взагалі, мова знову піде про ст. 247 КУпАП. Але тепер до неї приєднаються інші норми. Так, у ч. 1 ст. 12 Закону України "Про боротьбу з корупцією" встановлено, що порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, визначається КУпАП за винятком положень, встановлених цим Законом (наприклад, органи, що складають протоколи, строки розгляду справи, строки накладення стягнення, склади правопорушень і т.д.). До порядку адміністративного провадження входить і закриття справ у випадку виникнення обставин, що виключають провадження. Закон не передбачає таких обставин, а тому згідно з наведеним у його ст. 12 треба звертатися до КУпАП. І ось тут на нас чекає сюрприз у вигляді п. 7 ст. 247 КУпАП: "закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу". Тобто з одного боку стягнення можна накладати протягом 6-ти місяців. З іншого, після 2-х місяців справа підлягає закриттю у зв'язку з закінченням 2-х місяців, передбачених ст. 38 КУпАП.
У ст. 29 Конституції України передбачено можливість затримання особи у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити. У цьому випадку уповноважені органи можуть застосувати такий тимчасовий запобіжний захід, як тримання особи під вартою. Тобто Конституція передбачає можливість затримання особи до розгляду справи судом тільки у разі підозри чи обвинувачення у скоєні злочину. Положень, на підставі яких особу можна затримати за адміністративне правопорушення, Конституція не передбачає.
Але це Конституція. А от статті 261—263 КУпАП ще й як передбачають! При цьому (хоча останні зміни у статтю внесені трохи більше року назад — 18 травня 2004 року) нікого не дивують встановлені ст. 263 строки затримання — від 3 годин до 10 діб з санкції прокурора. І це тоді, коли за постановою судді це максимальний строк, на який може бути продовжений термін тримання під вартою при розгляді подання про обрання запобіжного заходу у разі скоєння злочину.
Доволі часто трапляються випадки, коли вже за змістом протоколу про адміністративне правопорушення суддя бачить, що особу треба було притягнути за інше правопорушення. При цьому можливі варіанти:
а) санкція за нове правопорушення є менш суворою;
б) санкція за нове правопорушення є більш жорсткою;
в) справа не буде підвідомча компетентному органу.
Що робити у таких ситуаціях? Стосовно першої, нібито усе зрозуміло — суддя своєю постановою може накласти менш суворе стягнення. А от далі.....Стаття 278
КУпАП передбачає перевірку правильності складення протоколу та інших матеріалів справи, але що робити, коли виникнуть дві інші ситуації, не відповідає. За практикою нашого місцевого суду знаю, що судці повертають матеріали до органів, що їх зібрали. І це є цілком логічним, хоча повноваження щодо повернення матеріалів на додаткову перевірку КУпАП суддям (і не тільки їм) не надає. Не врегульованим залишається і питання про те, який документ треба складати, щоб повернути справу на доопрацювання. Ще більш вразливим стає становище судді, якщо дві останні ситуації виявляються під час розгляду справи. У кримінальному процесі є можливість повернути справу на додаткове розслідування. Натомість КУпАП цього не передбачає. Навряд чи суддя може за власною ініціативою перекваліфікувати правопорушення на більш тяжке і накласти у зв'язку з цим суворіше стягнення. Адже переслідування правопорушника не є функцією суду. Тому у таких випадках він повинен закривати справу провадженням за відсутністю складу правопорушення.
Якщо ж правопорушення, яке дійсно скоїв правопорушник, не підвідомче компетентному органу, ситуація стає просто безвихідною. Згідно зі ст. 283 КУпАП наслідком розгляду справи є винесення постанови, види яких чітко вказані у ст. 284 — постанова про накладення стягнення та постанова про закриття провадження у справі. Постанови про повернення справи органу, який її надіслав, Кодекс не передбачає. Такої підстави, як непідвідомчість справи, КУпАП також не містить.
Можливість внесення протесту прокурора на постанову судді в адміністративній справі є досить нагальною проблемою. Існує точка зору згідно з якою прокурор має на це право, так само як і точка зору про відсутність такого права.
Останню крапку повинна була поставити постанова Пленуму Верховного Суду №10 від 5 грудня 2003 року "Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення". На жаль, її мотивування не влаштовує насамперед суддів: "Роз'яснити судам, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 і ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" однією із функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Відповідно до чинного законодавства прокуратура діє в межах наданих їй повноважень і має право звертатись до суду за захистом законних прав громадян, інтересів держави та з метою перегляду судових рішень".
Однак таке роз'яснення не спрацьовує в комплексі з іншими нормами Закону України "Про прокуратуру". Так, згідно з ч. З ст. 36і цього Закону формами представництва прокуратурою інтересів громадян є внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами. І нічого про внесення протесту у справах про адміністративні правопорушення. Що стосується ст. 19 Закону "Про прокуратуру", то вона називається "Предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів". Тобто за логікою згаданої постанови Пленуму Верховного Суду України суди є піднаглядними органам прокуратури? Навряд чи така позиція вищої судової інстанції сподобається Раді Європи.
Олег ЛУВАНСЬКИЙ, заступник прокурора м. Сєвєродонецька, юрист 1 класу
Юридичний вісник України № 48( 3-9 грудня 2005 року)