|
Протидія
самовільному зайняттю землі – дійсна й надумана
Добре відомо, що
однією з найпоширеніших форм порушення земельного законодавства
України є самовільне зайняття земельних ділянок громадянами та
юридичними особами. З особливим розмахом воно вчиняється там, де
земля є дуже привабливою, а ціни – надзвичайно високими
(Київський регіон, Крим, Карпати тощо). Хоча,
напевне, важко знайти в Україні таку місцину, де бажання незаконно
«прихватити» земельну ділянку не ставало дійсністю
хоча б для невеликої кількості осіб.
Самовільному
зайняттю земельних ділянок сприяє низка факторів. Це, зокрема,
проведення масштабної земельної реформи, зумовлені цим неповнота
та нестабільність законодавчої бази з питань регулювання земельних
відносин, неефективна діяльність органів влади, покликаних
протидіяти вчиненню земельних правопорушень, тощо. Чинне
законодавство передбачає адміністративну відповідальність за
самовільне зайняття землі. Згідно зі ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, самовільне зайняття земельної
ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від одного до
десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових
осіб — від восьми до п’ятнадцяти неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян. Застосовувати цю норму закону до
порушників земельного законодавства мають державні інспектори з
питань використання та охорони земель Держземінспекції, що діє у
складі Держкомзему України. У першу чергу саме ці посадові особи
державних органів земельних ресурсів покликані бути “на
передовій” боротьби з земельними правопорушеннями,
застосовуючи до порушників всю силу закону.
На жаль, нечіткість
деяких положень чинного законодавства України з питань боротьби з
земельними правопорушеннями змушує відповідні органи виконавчої
влади вдаватися до тлумачення таких норм з метою встановити
справжній зміст і тим самим полегшити їх застосування на практиці.
Така діяльність органів влади є непростою, оскільки потребує
наявності в їх штаті висококваліфікованих фахівців, у першу чергу
юристів, які змогли б “докопатися” до глибини змісту
закону, не перекрутивши при цьому волю законодавця та не
переступивши через здоровий глузд.
Одна з таких спроб
розтлумачити положення закону була здійснена Держкомземом, який
16.08.2006 р. направив листа за № 14-17-4/6045 з красномовною
назвою “Щодо застосування терміна ’’самовільне
зайняття земельної ділянки’’ (далі —
Лист) до ряду державних органів влади, які також мають
“свій шмат відповідальності” у сфері боротьби з
земельними правопорушеннями, — Генеральної прокуратури,
Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції та
Міністерства охорони навколишнього природного середовища.
Використання земельної ділянки
без оформлення необхідних документів
Потреба в тлумаченні
змісту терміна ’’самовільне зайняття земельної
ділянки’’ є, на наш погляд, цілком обґрунтованою.
Справа в тому, що основний земельний закон країни –
Земельний кодекс – такого визначення не дає. Натомість Закон України від 19.06.2003 р. “Про державний контроль за
використанням та охороною земель” закріпив за цим терміном
занадто широкий зміст. Згідно зі ст. 1 цього Закону самовільне
зайняття земельних ділянок включає будь-які дії особи, які
свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки
чи намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у
натурі (на місцевості), до одержання
документа, що посвідчує право на неї, та до його державної
реєстрації. Це означає, що самовільним зайняттям земельних ділянок
слід вважати досить широке коло діянь, які включають як фактичне
заволодіння земельної ділянкою без належного правового дозволу,
так і лише “намір використовувати земельну ділянку до
встановлення її меж у натурі (на місцевості),
до одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його
державної реєстрації”, з чим важко погодитись. Саме на цю
недоречність визначення Законом “Про державний контроль за
використанням та охороною земель” терміна “самовільне
зайняття землі” вказує Держкомзем України у зазначеному
Листі. Зокрема, в ньому йдеться про те, що досить часто громадяни
та юридичні особи, яким земельні ділянки надані у власність чи
користування рішеннями органів виконавчої влади або органів
місцевого самоврядування, приступають до їх використання ще до
виникнення права власності чи права користування ними, тобто до
оформлення таких правовстановлюючих документів, як державний акт
на право власності на земельну ділянку, державний акт на право
постійного користування земельною ділянкою чи договорів оренди.
Дані дії в світлі вимог Закону, зазначається у Листі, слід
кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки.
Однак,
як цілком слушно йдеться далі у тому ж Листі, у цьому випадку має
місце не самовільне зайняття земельних ділянок, а їх використання
без певних правовстановлюючих документів. Тобто йдеться про те, що
особа отримала передбачений законом дозвіл на володіння землею,
але приступила до користування нею до отримання державного акта чи
оформлення договору оренди землі. Тому при притягненні органами
земельних ресурсів порушників земельного законодавства до
адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельних
ділянок у вищезазначених випадках органи прокуратури виступають на
боці таких “порушників”, абсолютно справедливо вносячи
протести на постанови про накладення адміністративних стягнень. А
у випадку накладення на зазначених осіб адміністративного штрафу
за статтею про самовільне зайняття землі постанови органів
земельних ресурсів про накладення таких штрафів у разі їх
оскарження оштрафованими скасовують і суди. Нічого не поробиш.
Зазначені дії не підпадають під ознаки правопорушення, що
називається “самовільне зайняття земельної ділянки”.
Рекомендації Держкомзему:
припис та відповідальність за його невиконання
Однак Держкомзем у
своєму Листі рекомендує державним інспекторам з питань
використання та охорони земель “не опускати руки”.
Адже в таких випадках можна застосувати інші правові важелі впливу
до тих, хто, маючи право на конкретну земельну ділянку, приступив
до її використання до отримання правовстановлюючих документів на
землю. Зокрема, в Листі міститься рекомендація державним
інспекторам діяти в зазначених випадках у такому порядку:
1)
скласти акт перевірки, в якому зазначити, що земельна ділянка
використовується без правовстановлюючих документів, а також
вказати підстави, на основі яких набуто право на земельну ділянку
(наявність рішення органу виконавчої влади або органу
місцевого самоврядування, угоди про міну, дарування, успадкування,
купівлю-продаж тощо);
2) одночасно зі складанням акта
видати припис особі, яка використовує земельну ділянку без
правовстановлюючих документів, з вимогою припинити порушення
земельного законодавства;
3) у разі невиконання припису,
скласти протокол про адміністративне правопорушення за ст. 188-5
Кодексу про адміністративні правопорушення («Невиконання
законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які
здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього
природного середовища, використання природних ресурсів,
радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів»)
та видати повторний припис з такою ж вимогою. За невиконання вимог
припису на порушника накладається адміністративне стягнення за ст.
188-5 КпАП;
4) після закінчення терміну, визначеного у повторно
виданому приписі, державний інспектор перевіряє виконання вимог,
зазначених у ньому, і складає акт перевірки (зазначає
у ньому стан усунення порушення). Протокол про
адміністративне правопорушення за невиконання повторного припису
не складається, оскільки у ньому зазначена аналогічна першому
припису вимога (адже відповідно до ст. 61 Конституції
України ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної
відповідальності одного виду за одне й те саме
правопорушення).
Якщо ж власник земельної ділянки чи
землекористувач, після вжиття до нього всіх можливих санкцій,
визначених КпАП, не припинив вчиняти правопорушення й продовжує
використовувати земельну ділянку без правовстановлюючих
документів, то в такому разі Держкомзем України рекомендує
інспекційному органу направляти інформацію про виявлене порушення
та вжиті до порушника заходи для відповідного реагування до: а)
відповідної сільської, селищної чи міської ради або до
відповідного органу виконавчої влади (за місцем
розташування земельної ділянки); б) органу державної
податкової служби; в) органу прокуратури.
Портрет «типового
правопорушника»…
Чи порушують дії
громадян та юридичних осіб, які приступили до використання землі
без отримання державного акта чи договору оренди землі, норми
чинного законодавства? Так, формально порушують. Адже згідно зі
ст. 125 Земельного кодексу, приступати до використання земельної
ділянки до встановлення її меж у натурі (на
місцевості), одержання документа, що посвідчує право на
неї, та державної реєстрації забороняється. Тому вищезазначені
рекомендації Держкомзему інспекційним органам щодо притягнення
порушників до адміністративної відповідальності є, на перший
погляд, обґрунтованими.
Однак давайте спробуємо розібратися,
хто є тими злісними порушниками земельного законодавства, до яких
Держкомзем України настійливо рекомендує застосовувати юридичні
санкції? Як зазначається в самому Листі, до цієї категорії осіб
належать ті, хто на цілком законних підставах набув земельні
ділянки у власність, постійне користування чи оренду, проте ще до
отримання відповідних правовстановлюючих документів –
державного акта на право власності на земельну ділянку, державного
акта на право постійного користування земельною ділянкою чи
договору оренди землі – почав використовувати ділянку за її
цільовим призначенням. Мова йде про громадян та юридичних осіб,
які набули земельні ділянки на підставі міни, дарування,
успадкування, інших цивільно-правових угод (у тому
числі на підставі угод про купівлю-продаж майна чи земельних
ділянок).
Щоб чіткіше уявити собі портрет такого
“земельного” правопорушника, давайте розглянемо
найбільш типову ситуацію. Особа придбала на підставі договору
(купівлі-продажу, міни, дарування – не має
істотного значення) житловий будинок, біля якого є певна
земельна ділянка, і має оформити на це добро правовстановлюючі
документи. На жаль, задекларований Законом України від 01.07.2004
р. “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно
та їх обмежень” принцип “єдиного вікна”, за яким
особа, що придбала, скажімо, будівлю разом із землею, має право
зареєструвати право власності на них в одному органі та за єдиними
правилами, на практиці не застосовується. Отже, щоб отримати
зазначені правовстановлюючі документи на житловий будинок і землю,
їх набувач повинен зареєструвати окремо право власності на будинок
у бюро технічної інвентаризації (БТІ) та
отримати свідоцтво на право власності на будинок, а право
власності на земельну ділянку – у відповідному відділенні
Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України,
внаслідок чого йому буде виданий державний акт на право власності
на земельну ділянку.
Той, хто хоча б один раз спробував
зареєструвати набуті права на нерухомість у зазначених установах,
знає, що це робиться не так швидко. Однак, незважаючи на великі
черги бажаючих щось зареєструвати в БТІ, право власності на
будинок чи квартиру там можна зареєструвати протягом 3-4-х місяців
з моменту подання відповідних документів на реєстрацію. Що ж
стосується отримання державного акта на землю, то тут процес
реєстрації є значно довшим і може сягати від 6 місяців до
років.
Особа, що придбала будинок із земельною ділянкою й
отримала в БТІ свідоцтво про право власності на нього, вважається
його повноправним власником і може вселятися та використовувати
цей будинок за призначенням. Однак будинок розташований на
земельній ділянці, правовстановлюючий документ (державний
акт) на яку особа ще не отримала. Згідно з роз’ясненнями
Держкомзему, що містяться в його Листі від 16.08.2006 р., ця особа
є порушником земельного законодавства, оскільки почала
використовувати присадибну земельну ділянку до отримання
правовстановлюючого документа (державного акта),
і має бути притягнена до адміністративної відповідальності. Але чи
можна вважати таку особу правопорушником? Адже житловий будинок і
земельна ділянка придбані нею на цілком законних підставах за
відповідним договором. Після укладення договору попередній власник
звільнив “обійстя”, позаяк і за законом, і по совісті
він вже не має до нього ніякого відношення. А що стосується нового
власника, то згідно з вищезазначеним роз’ясненням
Держкомзему, його нога не має права ступити на придбану земельну
ділянку до отримання державного акта.
Договір — також право
встановлювальний документ
На наш погляд, таке
роз’яснення має бути переглянуте не тільки як несправедливе,
а й як таке, що базується на невірному тлумаченні відповідних норм
закону. Справа в тому, що в Держкомземі до правовстановлюючих
документів на землю відносять лише державні акти та договори
оренди землі. А договори, на підставі яких громадяни та юридичні
особи набувають права на землю, в цьому органі влади не вважаються
правовстановлюючими документами.
Разом з тим, Тимчасове
положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно,
затверджене наказом Міністерства юстиції України від 07.02.2002 р.
№ 7/5, містить перелік правовстановлювальних документів, на
підставі яких проводиться реєстрація прав власності на об’єкти
нерухомого майна. До таких документів зазначений наказ цілком
правомірно, на наш погляд, відносить й договори, за якими
відповідно до законодавства передбачається перехід права
власності, зокрема, купівлі-продажу, міни, дарування, довічного
утримання, лізингу, предметом яких є нерухоме майно. Отже,
договір, на підставі якого особа придбала у власність земельну
ділянку в іншої особи, слід вважати правовстановлювальним
документом. Адже, маючи на руках цей документ, вона може
встановити своє право на землю, тобто вимагати зареєструвати та
визнавати це право саме за нею.
Таким чином, автори Листа
Держкомзему України від 16.08.2006 р. дещо “передали куті
меду”. З одного боку, вони обнадіяли власників і
користувачів земельних ділянок, визнавши, що немає ніяких підстав
для притягнення їх до адміністративної відповідальності за
самовільне зайняття земельних ділянок, які вони почали
використовувати до отримання державних актів чи договорів оренди
землі. З другого — автори Листа відразу, як-то кажуть,
“поставили” на місце всіх власників і користувачів
землі, погрожуючи притягувати їх до адміністративної
відповідальності за іншою статтею КпАП. Більше того, в Листі
повідомляється, що Держкомземом напрацьовані пропозиції щодо
внесення змін до чинного законодавства з метою розмежування
термінів ’’самовільне зайняття земельної ділянки’’
та ’’використання земельної ділянки без
правовстановлюючих документів’’, а також
відповідальності за вчинення даних правопорушень: тож
стережіться!
На наш погляд, готувати пропозиції щодо внесення
змін до чинного законодавства потрібно, але ці пропозиції мають
бути такими, щоб особи, які не є порушниками земельного
законодавства, не притягувалися до юридичної відповідальності.
Безперечно, можуть бути випадки, коли особа, що почала
використовувати земельну ділянку до отримання державного акта на
землю, грубо порушує закон. Мова йде про ті досить рідкісні
випадки, коли особа придбала частину чи всю земельну ділянку, межі
якої не встановлені в натурі (на місцевості).
Наприклад, за заявою особи рада прийняла рішення про передачу
землі у власність цієї особи. Рішення у особи є, але межі
земельної ділянки ще не визначені. По суті, це означає, що й сама
ділянка юридично ще не існує. Тому ті, хто починає використовувати
землю до встановлення меж ділянки в натурі, грубо порушують закон
і мають притягуватися до юридичної відповідальності.
Інша
справа ті, хто придбав на підставі договору чи отримав за рішенням
органу влади вже існуючу земельну ділянку, тобто ділянку з раніше
визначеними межами. От цих осіб Держкомзем має залишити у спокої,
не намагаючись притягувати до адміністративної відповідальності за
надумане правопорушення, оскільки вони особисто зацікавлені в
якнайшвидшому отриманні державних актів та інших документів на
землю, які остаточно підтверджуватимуть набуті ними права на
землю. Адже лише після їх отримання набуті ними право власності чи
інші права на землю будуть захищені законом. Думаю, що підганяти
таких осіб адміністративною відповідальністю не слід.
Павло КУЛИНИЧ,
кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Інституту
держави і права НАН України, доцент Київського університету права
НАН України
|