|
Відсутність
єдиного підходу до розуміння правовідносин – це проблема не
лише в теорії права, а й у галузевих дисциплінах. Російський
професор Р. Ромашов пропонує включати категорії „правовий
(або юридичний) стан” і „правова
(або юридична) взаємодія” у понятійний
апарат теоретико-правової чи галузевої науки, що у перспективі
дозволить уникнути ряду протиріч, пов’язаних з різним
розумінням одних і тих самих термінів (передусім
терміна „правовідносини”). Певна рація у цьому
є, оскільки інколи не виникають безпосередньо правовідносини, а
існують певні взаємодії, похідні від правовідносин або пов’язані
з ними. Отже, у запропонованій статті ми розглянемо це на прикладі
відносин у галузі бюджету в аспекті правової взаємодії органів
місцевого самоврядування та державної влади.
Правові зв’язки у процесі реалізації бюджетних
повноважень
Правова взаємодія
органів державної влади та органів місцевого самоврядування у
галузі бюджету проявляється під час:
складання проекту
Державного бюджету України, його розгляду, прийняття закону про
Державний бюджет України та його виконання;
складання проектів
місцевих бюджетів, їх розгляду, прийняття рішень про відповідні
місцеві бюджети та їх виконання;
дії
нормативно-правових актів, які регулюють бюджеті відносини.
Можна вести мову про
правову взаємодію, перш за все, у вигляді міжбюджетних відносин (у
галузі державного і місцевих бюджетів). Проте є й інші,
врегульовані правом, бюджетні відносини, які пов’язують
органи влади різних рівнів.
Відповідно до ст. 81 Бюджетного кодексу України міжбюджетні відносини – це відносини між
державою, АРК і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення
відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для
виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.
Отже, за законом міжбюджетні відносини – це відносини...
Маємо тавтологію, яка, звісно, не прикрашає будь-який закон і не
розкриває повною мірою зміст аналізованого поняття. Наступним
недоліком є визначення міжбюджетних відносин крізь призму відносин
між державою, АРК і місцевим самоврядуванням. Тут варто звернутися
до ст. 2 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”,
де зазначено, що місцеве самоврядування – це гарантоване
державою право та реальна здатність територіальної громади –
жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду
жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого
самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України. Основний Закон також визначає
місцеве самоврядування як право територіальної громади. Виходячи з
наведеного формулювання, міжбюджетні відносини – це
відносини між державою, АРК та правом і реальною здатністю
територіальної громади. Таке визначення, без сумніву, не можна
вважати коректним.
Досліджуючи питання правової взаємодії
різних органів влади у сфері бюджету, свого часу ми запропонували
таке визначення міжбюджетних відносин: це врегульовані правом
зв’язки між державою, АРК та органами місцевого
самоврядування (правовідносини), що існують у
процесі реалізації бюджетних повноважень стосовно забезпечення
відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, які необхідні для
виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами та
іншими нормативно-правовими актами (Музика О.А.
Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством:
Монографія. – К.: Атіка, 2004. – С. 243).
На
наш погляд, розуміння міжбюджетних відносин крізь призму правових
зв’язків більшою мірою розкриває саме правовий аспект цих
відносин.
Порушення бюджетного законодавства
В Україні серед
органів державної влади, які є суб’єктами публічної
фінансової діяльності, варто виділити, у першу чергу, органи
законодавчої та виконавчої влади. Традиційно, саме на законодавчий
орган влади покладається функція, наприклад, прийняття
(затвердження) закону про Держбюджет. Органи
виконавчої влади, відповідно, розробляють проект закону, а потім
виконують прийнятий законодавцем закон. В Україні намітилась
загрозлива тенденція до порушень норм, що регулюють бюджетний
процес. Відповідно до Бюджетного кодексу закон про Державний
бюджет України має бути прийнятий до 1 грудня року, що передує
плановому (ч. 5 ст. 44). Проте політична
ситуація, що склалась і триває в нашій державі, створює умови, за
яких регулярно порушуються, приміром, статті 39 – 45
Бюджетного кодексу, які стосуються розгляду та прийняття
державного бюджету.
З Держбюджетом на 2005 рік склалася
ситуація, коли він був прийнятий лише 23 грудня 2004 р., а 25
березня 2005 р. Законом „Про внесення змін до Закону України
’’Про Державний бюджет України на 2005 рік’’
та деяких інших законодавчих актів України” Верховна Рада
Закон про Держбюджет на 2005 рік виклала у новій редакції. Цим же
актом внесено зміни до різних податкових законів, що також є
порушенням як бюджетного, так і податкового законодавства.
Закон
„Про Державний бюджет України на 2006 рік” прийнято 20
грудня 2005 р. (тобто із запізненням мінімум на 20
днів). Який зв’язок між порушенням бюджетного
законодавства з боку органів державної влади та діяльністю органів
місцевого самоврядування? Справа полягає в тому, що органи
місцевого самоврядування не можуть нормально розробляти та
приймати відповідні місцеві бюджети доки не буде прийнято проект
закону про Держбюджет, по-перше, у другому читанні (оскільки
відповідно до ч. 1 ст. 77 Бюджетного кодексу Верховна Рада
Автономної Республіки Крим та відповідні ради при затвердженні
місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних
трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих
бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при
прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому
читанні). По-друге, бюджет Автономної Республіки Крим,
обласні та районні бюджети, міські (міст Києва та
Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та
міст обласного значення) бюджети на наступний бюджетний
період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, відповідної обласної, районної чи міської ради не
пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування
закону про Державний бюджет України. Зазначений закон підлягає
оприлюдненню; Міністерство фінансів України забезпечує доступність
для публікації, зокрема, самого закону з додатками, що є його
невід’ємною частиною (п. 2 ч. 1 ст. 28
Бюджетного кодексу).
Зауважимо, що додатки друкуються
лише у „Відомостях Верховної Ради України”, а в
газетах „Урядовий кур’єр” та „Голос
України” – не друкуються.
Згідно з ч. 5 ст. 94
Конституції України закон набирає чинності через 10 днів з дня
його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим
законом, але не раніше дня його опублікування. Тобто будь-який
закон набирає чинності не раніше дня його опублікування у певних
засобах масової інформації.
Міські (міст районного
значення) бюджети, районні у містах (якщо такі
створено), селищні та сільські бюджети на наступний
бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської,
районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у
двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст
Києва і Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки
Крим чи міста обласного значення) бюджету (ч.
3 ст. 77 Бюджетного кодексу).
Якщо Закон „Про Державний бюджет України на 2006 рік” прийнято 20 грудня
2005 р. і опубліковано в газеті „Голос України” 30
грудня 2005 р. (№ 249, 2005 р.), то органи
місцевого самоврядування так званого вищого рівня мали максимум 14
днів (від 30 грудня) для затвердження своїх
бюджетів. Цікаво, що бюджет м. Києва на 2006 р. затверджений
рішенням від 27 грудня 2005 р. № 621/3082 і опублікований у
місцевій газеті „Хрещатик” 17 січня 2006 р. (№ 5,
2006 р.). Отже, Верховна Рада України порушила закон,
прийнявши із запізненням Держбюджет, а також неналежним чином
виконувала покладені на неї функції; Київська міська рада порушила
закон, прийнявши рішення про відповідний місцевий бюджет до
офіційного опублікування закону про Держбюджет. Бюджет Автономної
Республіки Крим на 2006 р. прийнято взагалі 22 лютого 2006 р. При
цьому органи державної влади не потурбувалися про те, щоб якось
посприяти вирішенню цього питання.
Найбільша проблема –
це відповідальність за порушення, що трапляються, зокрема, у
бюджетному процесі. За несвоєчасність прийняття закону про
Державний бюджет України не можна притягти до відповідальності
весь парламент України — наприклад, шляхом його розпуску.
Регламентом Верховної Ради України не передбачено подібних заходів
впливу на законодавчий орган за вказане порушення бюджетного
процесу (це практично і не потрібно передбачати,
оскільки може скластися штучна ситуація, коли Кабінет Міністрів
України подаватиме такий проект Держбюджету, який не може бути
прийнятий). Колись це питання виносилося на Всеукраїнський
референдум.
«Фінансовий анабіоз»
Основний фінансовий
закон країни став своєрідним важелем для розподілу державних
коштів на державні та місцеві потреби, але з обов’язковим
забезпеченням приватних інтересів окремих осіб. Тобто поки народні
депутати займаються розподілом місць у комітетах, прийняттям
законів про підвищення собі заробітної плати, розподілом житла
тощо, місцеві органи влади (а, відповідно, – і
громадяни, підприємства, установи, організації) знаходяться
у стані „фінансового анабіозу”, вони практично
повністю паралізовані у своїй діяльності. У такій ситуації можна
говорити про реальну відсутність механізму забезпечення правової
взаємодії між органами місцевого самоврядування та державної
влади.
У 2007 раці є загроза повторення тенденції порушення
прийняття закону. Хоча у ЗМІ пишуть, що бюджет-2007 – для
людини і для держави (див., наприклад: Урядовий
кур’єр. – 2006. – 27 жовтня. – № 202. –
С. 4 – 5), проте строки подання і розгляду проекту
закону про Державний бюджет України вже були порушені. А це, у
свою чергу, прямо відбивається на взаємодії органів місцевого
самоврядування та державної влади Як бачимо, на сьогодні існує
чимало проблем у розумінні, забезпеченні та реалізації правової
взаємодії між органами влади різних рівнів. І ці проблеми
потребують якнайшвидшого теоретичного і практичного розв’язання.
Без їх вирішення ситуація з порушенням бюджетного законодавства
буде ще більше загострюватися.
Наталія ГУБЕРСЬКА, кандидат юридичних наук Оксана МУЗИКА,
кандидат юридичних наук (Київський національний університет імені
Тараса Шевченка)
|