|
В українській
державі питання судового порядку відшкодування шкоди фактично
застосовується як єдиний спосіб захисту і поновлення порушених
прав. Однак позиція країни як правової держави вимагає зміни
підходів до взаємовідносин між державою і суспільством, зокрема,
до питання про відповідальність держави за невиконання обов’язків,
покладених на неї суспільством, та відшкодування шкоди, завданої
державою. Виходячи з цього, робоча група Центру політико-правових
реформ, підготувавши проект Зеленої книги, пропонує розширити
практику позасудового порядку відшкодування шкоди, що завдана
державою, органами державної влади та місцевого самоврядування.
Відповідальність передбачена законодавством. Однак…
Юридична
відповідальність органів влади є одним з основних способів
реалізації конституційних засад, які передбачають, що держава
відповідає перед людиною за свою діяльність. Отож кожен громадянин
має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого
самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої
незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю вказаних органів,
їх посадових і службових осіб при здійсненні повноважень. Ця
відповідальність і відшкодування визначаються Цивільним кодексом
та рядом спеціальних законів. Початком кардинальних змін у
відносинах держави з громадянами і запровадження механізмів
відшкодування державою шкоди, що завдана органами влади, можна
назвати Закон “Про реабілітацію жертв політичних репресій України” від 17 квітня 1991 року. Він дав можливість
реабілітувати та поновити у правах мільйони громадян, які зазнали
переслідувань за свою політичну діяльність, висловлювання та
релігійні переконання під час радянської влади, починаючи з 1917
року. У числі таких документів можна також згадати закони ’’Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями
органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду’’,
’’Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи’’
тощо.
Однак, незважаючи на ці позитивні зрушення, як
наголошувалося під час публічних слухань, котрі організував для
обговорення проекту Зеленої книги Центр політико-правових реформ
за підтримки Координатора ОБСЄ в Україні, при відшкодуванні шкоди,
завданої органами влади, виплата відбувається здебільшого «в
ручному режимі» — за однакових обставин одним особам
виплачується, іншим — ні. Тобто відшкодування шкоди
відбувається на підставі «симпатій», а не нормативних
актів. Більше того, часто відшкодування взагалі не проводиться,
оскільки відсутні механізми визначення його розміру та виплати.
Щодо останньої позиції то, як наголосила радник голови Державного
казначейства Галина Калішенко, на процес виплати відшкодування
негативно впливає і той факт, що норми законодавства передбачають
відшкодування шкоди за рахунок бюджетних коштів, що виділяються на
фінансування органу, який завдав шкоду. У цьому випадку він стоїть
перед вибором – виплачувати відшкодування, чи спрямувати
кошти на виконання власних повноважень і підтримання власної
життєдіяльності.
Крім того, існуючий бюджетний процес не
передбачає обов’язковості фінансування всіх зобов’язань
держави та органів місцевого самоврядування. Порядок виплати
відшкодування встановлюється щорічно законом про Державний бюджет
на поточний рік. Списання коштів з рахунку бюджету здійснюється
виключно органами Державного казначейства за рахунок і в межах
відповідних бюджетних асигнувань за черговістю надходження рішень.
Винятки встановлюються лише для відшкодування відповідно до закону
шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання,
досудового слідства, прокуратури, а також судів. У разі потреби у
таких видатках подаються відповідні пропозиції (понад
обсяг бюджетних призначень) щодо виділення коштів з
резервного фонду держбюджету або внесення змін до закону про
Держбюджет на поточний рік. Така ситуація напряму пов’язана
з тим, що судові рішення щодо відшкодування шкоди не виконуються,
оскільки за рахунок бюджету неможливо профінансувати видатки, які
не були в нього закладені. Та, крім того, прогнозувати видатки,
пов’язані з відшкодуванням шкоди, практично неможливо.
Експерти зазначають, що за таких умов механізм відшкодування шкоди
є нестійким і кожен рік змінюється. Аби покращити ситуацію,
необхідно суттєво змінити весь механізм її виплати шкоди, завданої
органами влади, прийняти закон, який би врегульовував і
стабілізував механізм її виплати, можливо, шляхом переносу
відповідних норм із закону про Держбюджет на поточний рік до
спеціального закону. Суть такого спеціального документа, на
переконання експертів, повинна полягати в запровадженні норми про
відшкодування шкоди, завданої органами влади та їх посадовими
особами, за рахунок коштів, які спеціально передбачені на ці цілі
в бюджеті відповідного рівня та носять характер захищених статей
видатків, а не за рахунок самих органів влади, як це відбувається
зараз.
Зелена книга передбачає позасудове оскарження
Як наголошується у
проекті Зеленої книги, чинне законодавство передбачає також
можливість адміністративного оскарження всіх рішень органів влади,
їх посадових осіб. Проте при оскарженні у більшості випадків
відсутня реальна можливість отримати відшкодування шкоди, що
завдана незаконними діями органів влади чи їх посадовими особами.
Беручи до уваги вищезгадані проблеми, автори Зеленої книги і
поставили за мету визначити підстави та порядок захисту і
поновлення прав, порушених внаслідок реалізації органами влади
своїх повноважень, а також вибудувати альтернативний
адміністративний механізм і процедуру відшкодування завданої ними
шкоди. Адміністративний спосіб захисту та поновлення порушених
прав приватних осіб, який пропонується у Зеленій книзі, полягає у
вирішенні спорів між ними та органами влади у межах самих органів
без передачі спору до суду. Під час публічних слухань член
правління Центру політико-правових реформ Дмитро Український
наголосив, що до переваг адміністративного порядку оскарження
(порівняно з оскарженням у судовому порядку)
насамперед слід віднести спрощену процедуру, яка дозволяє
постраждалій особі самостійно захищати свої права, не користуючись
послугами юристів та адвокатів. Поряд з безкоштовним розглядом
скарги відсутність необхідності користуватись послугами адвоката
робить цей спосіб особливо привабливим для людей з невеликими
статками. Цей спосіб також дає можливість значно (порівняно
з судовим) скоротити час розгляду скарги. Крім того,
оскарження навіть з негативним для постраждалої особи результатом
дозволяє краще розуміти позицію органу влади і, при зверненні до
суду, дає можливість ретельніше обґрунтувати власну
позицію.
Щоправда, в рамках Зеленої книги, як наголошує Дмитро
Український, поняття шкоди звужене в порівнянні з загальними
теоретичними визначеннями. Автори Книги розглядають шкоду як
матеріальні збитки, що були завдані неправомірними діями органів
влади під час виконання повноважень. Тобто передбачається
відшкодування матеріальної шкоди, завданої лише здоров’ю
громадян, майну фізичних або юридичних осіб, майновим та особистим
немайновим правам фізичних та юридичних осіб, які не пов’язані
з майновими.
Серед можливих напрямів реформування інституту
відшкодування шкоди, завданої органами влади, автори Зеленої книги
наголошують на необхідності запровадження єдиного механізму
відшкодування шкоди, яка завдана такими рішеннями. Тобто рішення
про відшкодування шкоди повинно прийматись одночасно з рішенням
про визнання актів, дій чи бездіяльності органів влади такими, що
не відповідають законодавству. Постраждала особа, за проектом
Зеленої книги, має право вимагати від органу влади скасування
індивідуального акта або утримання від його видання, виконання або
утримання від виконання рішення, видання індивідуального акта або
забезпечення реалізації рішення чи дії, відшкодування шкоди,
повернення майна, що отримане без належної правової підстави.
Особа також має право вимагати відшкодування шкоди, яка заподіяна
законним рішенням або дією, якщо воно обмежує конституційні права
та свободи (щоправда, автори проекту Зеленої книги
передбачають тут два винятки — коли обмеження конституційних
прав і свобод особи спричинене цією особою або в її інтересах і
передбачене чинним законодавством, а також — коли особа має
право на відшкодування від іншого, ніж орган влади суб’єкта
(скажімо — за договором страхування).
Йдеться
також про встановлення єдиної процедури розгляду заяви, для
отримання відшкодування постраждалий подає відповідну заяву до
органу влади, що спричинив шкоду. Права, що порушені в
публічно-правових відносинах, поновлюються відповідним рішенням у
межах компетенції органу влади, процедура та розміри відшкодування
обов’язково повинні бути зазначені в цьому ж рішенні. У
випадку, коли розмір відшкодування з об’єктивних причин не
може бути визначений органом самостійно або коли цього вимагають
норми законодавства, питання про обсяги заподіяної шкоди має
передаватись на розгляд до профільних експертних установ чи
незалежних експертів. Щодо виплати відшкодування, то проект
Зеленої книги пропонує кілька варіантів. Перший з них передбачає,
що у випадку задоволення заяви копія рішення передається до
місцевого відділу виконавчої служби, а відшкодування за її
приписом виплачується органами Держказначейства за рахунок коштів,
що закладені в державному (місцевому) бюджеті
саме на ці витрати. Другий варіант — копія обґрунтованого
рішення органу, який завдав шкоди, передається не до виконавчої
служби, а безпосередньо до Держказначейства, яке виплачує
відшкодування на підставі цього рішення. Третій варіант –
коли орган, який завдав особі шкоди, на підставі її заяви виплачує
відшкодування самостійно за рахунок цільових коштів, які
знаходяться у його розпорядженні на спеціальних рахунках. Ще одним
з варіантів пропонується відшкодування на підставі припису
відділення Державної виконавчої служби через зменшення на
відповідну суму податкового навантаження постраждалої особи у
наступних звітних періодах. Кожен з цих варіантів потребує
найдосконалішої експертизи, адже коли і вводити якісь зміни, то
потрібно обирати найбільш ефективні.
Для уникнення можливих
непорозумінь у відшкодуванні шкоди Зелена книга пропонує також
розробити проект закону «Про відшкодування шкоди, завданої
фізичним та юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи
бездіяльністю органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і
службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень», який
би врегулював механізм виплати шкоди, завданої державою. На
переконання авторів Зеленої книги, слід передбачити лише
однократне оскарження відмови в адміністративному порядку, далі
справа може вирішуватись лише у суді.
Учасники слухань в цілому погодилися з ідеєю
запровадження інституту відшкодування в позасудовому порядку
шкоди, завданої органами влади, хоч і було висловлено чимало
пропозицій щодо вдосконалення проекту Зеленої книги. Зокрема, на
їх думку, проект потребує доопрацювання в частині створення
незалежних апеляційних інститутів при відповідних органах влади,
які б розглядали скарги щодо відшкодування шкоди. Висловлювались
також пропозиції про необхідність передбачити видатки на
відшкодування шкоди в кошторисах відповідних органів, визначити
джерела загальнодержавних видатків щодо відшкодування шкоди,
завданої юридичним особам, тощо. Процес створення Зеленої книги
триває…
|