Серед фактів правового життя в Україні останнього часу найбільш заслуговують на увагу політиків, правознавців та громадськості три, з моєї точки зору, непересічні події. Перша — прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України" і процес набрання ним чинності. Друга, пов'язана з першою, стосується ухвали Мукачевського суду щодо заборони підписання та опублікування даного Закону. Третя подія — розгляд Конституційним Судом справи щодо конституційності змін до Закону про Конституційний Суд України, якими останній позбавлено повноважень перевіряти конституційність законів про внесення змін до Конституції України.
Неважко помітити, що всі три події поєднує одна й та сама обставина, а саме: вони стосуються законодавчого процесу і, конкретніше, закону як його продукту. У зв'язку з цією обставиною перед юридичною практикою постає низка принципових питань, переконливу відповідь на які неможливо дати без залучення юридичної науки. По суті, йдеться про межі законодавчих повноважень парламенту, форми участі у законодавчому процесі глави держави, межі втручання в даний процес судових органів, тобто, фактично, про реалізацію положення ст.6 Конституції України щодо здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Почнемо з набрання чинності законом про Кабінет Міністрів, оскільки саме навколо цієї процедури, зрештою, розгорнулися дискусії представників різних політичних сил і на її порушенні концентрували головну увагу засоби масової інформації.
Варто зазначити, що проблема набрання чинності законом, ухваленим Верховною Радою, практично не виникала у тих випадках, коли закон був підписаний Президентом. Разом з тим, мали місце випадки, коли глава держави не підписував закон, прийнятий парламентом повторно кваліфікованою більшістю голосів, або коли він застосовував вето щодо закону про внесення змін до Конституції України (конституційного закону). У таких випадках законодавчий процес заходив у глухий кут, з якого не було правового виходу.
Зокрема, можна згадати ситуацію із Законом про місцеві державні адміністрації, або Законом про внесення змін до ст. 98 Конституції України. Цей конституційний закон було прийнято 17 січня 2002 p., проте 7 лютого 2002 р. Президент, застосувавши право вето, повернув його до Верховної Ради для повторного розгляду. Не погодившись із таким риданням глави держави, народні депутати звернулися до Конституційного Суду з поданням щодо конституційності вето Президента та його пропозицій до цього Закону. Конституційний Суд своїм рішенням від 11 березня 2003 г признав здійснене Президентом право таким, що "відповідає положенням статті 94, пункту 30 частини першої статті 106 Конституції України, є конституційним", повторивши, по суті, висновок від 14 березня 2001 р. про те, що Президент має право вето щодо всіх законів. Фактично, Конституційний Суд підтримав безпідставне повернення прийнятих законів для повторного розгляду парламентом, вважаючи, що Конституція "не встановлює підстав та мотивів застосування Президентом права вето" (Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 2. - С.4-7).
Це помилковий висновок, оскільки Президент України повинен здійснювати усі свої повноваження відповідно до ст. 19 Конституції лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України, в тому числі як учасник законодавчого процесу. Інакше кажучи, підстави дій глави держави визначаються передусім його конституційним статусом, за межі якого він не повинен виходити. З цього випливає, що як гарант додержання Конституції, Президент України зобов'язаний (а не має право) застосувати вето лише до того конституційного закону, який прийнято парламентом з порушенням прямо встановлених Конституцією вимог, а не з будь-яких інших міркувань (низької якості закону, доцільності його прийняття тощо), оскільки такого роду вимоги Конституцією України не встановлені. (До речі, в літературі звертається увага на некоректність розуміння поняття "гарант Конституції" як права, а не як обов'язку глави держави відхиляти закони, прийняті з порушенням вимог Конституції). Тим самим встановлюється дискреційне право, тобто підхід на власний розсуд до оцінки конституційних порушень: на одні можна "заплющити очі", а на інші — гостро реагувати. Відтак, за рівних умов одні закони підписуються Президентом, другі відхиляються (право вето), а треті взагалі повертаються ним до парламенту без розгляду, хоча повернення закону без розгляду кваліфікується конституційною практикою демократичних країн як неконституційна дія глави держави (Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето президента: Научно-практическое пособие. — М.: Городец. Формула права. - 1999. - С.24-25).
Повертаючись до ситуації із застосуванням вето до конституційних законів, слід вважати, що за наявності висновку Конституційного Суду України, в якому прямо не вказано на невідповідність конституційного законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції, Президент має право вето тільки щодо того закону, який прийнято з порушенням процесуальних вимог, встановлених Конституцією; однак глава держави не має права критикувати зміст прийнятого закону, оскільки Конституція не встановлює вимог стосовно перевірки Президентом змісту конституційних законів. Разом з тим, якщо виникає спір про наявність чи відсутність підстав для застосування вето щодо конституційного закону, прийнятого парламентом, народні депутати України мають право звернутися до Конституційного Суду з приводу конституційності застосування вето Президентом України.
У випадку із Законом "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" жодна з названих підстав не давала права для застосування вето, а народні депутати мали підстави звернутися до органу конституційної юрисдикції. У свою чергу, Конституційний Суд без достатніх підстав визнав вето глави держави конституційним.
Ухваливши дане рішення, Конституційний Суд фактично створив правові умови повної залежності законодавчого процесу від позиції глави держави. Адже з цього часу Президент України одержав можливість на свій розсуд, з будь-яких мотивів не підписувати закон, прийнятий парламентом за конституційною процедурою. Таким чином, після 11 березня 2003 р. виникла об'єктивна потреба в реформуванні законодавчого процесу [Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу. — К., 2004. - С. 274-278].
Ця потреба була врахована при внесенні змін до Конституції України відомим Законом від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV. Цим Законом доповнено ст. 94 Конституції з урахуванням вищс-наведеної ситуації. Зокрема, нею встановлено, що у разі якщо Президент України не підписав закон, прийнятий під час повторного розгляду не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. У цій же статті сказано, що закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо шше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Саме з такою ситуацією зіткнувся парламент у випадку прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України". Не підписавши повторно прийнятий кваліфікованою більшістю від конституційного складу Верховної Ради України закон, глава держави дав привід для застосування нового положення ст. 94 Конституції, незалежно від мотивів, якими він керувався.
Разом із тим, нечіткість конституційного врегулювання процедури набрання чинності законом, яка залишається в Конституції, викликала ускладнення з виконанням положень ст. 94 Конституції щодо оприлюднення та опублікування закону. Мова йде, передусім, про правову невизначеність поняття "оприлюднення закону".
Конституція не визначає, в чому полягає "оприлюднення" закону (як не визначено зміст цього терміна й у ст. 95 Конституції щодо "оприлюднення" регулярних звітів про доходи і видатки Державного бюджету України). Очевидно, однак, що "оприлюднення" не є синонімом терміна "опублікування" закону, оскільки ці терміни протиставлено в тексті Конституції. Відтак "оприлюднення" може означати, наприклад, повідомлення від імені глави держави в офіційних електронних засобах масової інформації (телебачення, радіомовлення) про підписання Президентом певного закону, прийнятого Верховною Радою, із зазначенням точної назви закону і викладом його анотації, тобто короткої характеристики змісту закону тощо (Современный словарь иностранных слов: 2-е изд., стер. - М.: Русяз., 1999. - С.49).
За великим рахунком, не існувало взагалі потреби вводити до Конституції України термін "оприлюднення". Адже за попередньою Конституцією Президент повинен був тільки підписати закон, а за Конституційним договором він мав підписати закон та обнародувати його. Однак у цьому Договорі не говорилося про опублікування закону, тому словосполучення "обнародування" закону тут, очевидно, означало його офіційне опублікування. Разом з тим, у чинній Конституції термін "опублікування" закону має самостійне значення, що не збігається за змістом із термінами "оприлюднення" та "обнародування" закону. Вибираючи між двома останніми термінами, слід було принаймні обрати термін "обнародування", адже обнародувати означає повідомляти, широко розголошувати що-небудь, публічно ознайомлювати з чимось (Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад, і гол. ред. В. Т. Бусел. - К.: Ірпінь: ВТФ "Перун", 2001. -С.645), тобто, маючи на увазі повідомлення про підписання закону в офіційних електронних засобах інформації, а не опублікування закону. Публікувати — значить видавати друком певний текст, опубліковувати, друкувати, видавати, випускати. Щодо терміна "оприлюднення", він, очевидно, утворений на основі слова "прилюдний" як синоніма слів "публічний" (який відбувається в присутності публіки, людей), "привселюдний", "гласний" (Словник синонімів української мови: В 2 т. / А. А. Бурячок, Г.М. Гнатюк, С.І.Головащук та ін. — К.: Наук.думка, 2001. — (Словники України). — Т.2. — С. 504). Зауважимо, що для терміна "оприлюднення" взагалі не знаходиться місця в словниках. Зрештою, те, що при "оприлюдненні закону" йдеться не про друкування повного тексту закону, — має бути зрозуміло, враховуючи строки, в які Президент України повинен "оприлюднити" закон, незалежно від його обсягу і кількості законів, що надійшли одночасно йому на підпис від парламенту.
Характерно, що, заперечуючи проти Закону "Про закони і законодавчу діяльність", колишній глава держави пропонував визначити оприлюднення законів як "обов'язкову стадію законодавчого процесу", враховуючи, як зазначалося в його пропозиціях до цього закону, що "Конституція України набрання чинності законом ставить у безумовну залежність від його офіційного оприлюднення, опублікування, доведення до відома населення (статті 94 і 57), а також те, що набрання чинності законом і його офіційне оприлюднення, опублікування, доведення до відома населення, як правило, не збігаються у часі". Не погоджуючись з офіційним опублікуванням законів парламентом, Президент наголошував, що "саме офіційне оприлюднення закону Президентом України є за Конституцією України відправним моментом при вирішенні питання щодо набрання законом чинності, а не офіційне опублікування". На думку глави держави, повноваження Верховної Ради обмежуються лише тими, які віднесені до її відання Конституцією; а остання "не передбачає для неї повноважень з офіційного опублікування законів, здійснюваного після взяття закону Президентом України до виконання". Тому "опублікування законів повинно здійснюватися в порядку їх офіційного оприлюднення, доведення до відома населення Президентом України" (Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу. — С. 296).
Насамперед не можна погодитися з тим, що Конституція набрання чинності законом ставить у безумовну залежність від його офіційного оприлюднення, оскільки в тексті ст. 94 вказано прямо протилежне, а саме: закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом. Отже, набрання чинності законом Конституція ставить у залежність від певної умови, тобто в залежність від того, яку умову набрання чинності буде передбачено в самому законі.
У зв'язку з цим необхідно зазначити, що законодавча практика в Україні твердо йде шляхом визначення в самому законі умови набрання ним чинності, вказуючи як таку умову не оприлюднення, а опублікування закону. Можливо, знайдуться одиниці законів, у яких не визначено момент набрання ними чинності (не враховуючи законів про ратифікацію міжнародних договорів), і лише щодо цих законів діє положення частини п'ятої ст. 94 Конституції стосовно десятиденного строку набрання ними чинності. Однак, оскільки до цього часу точно не визначено, що означає "оприлюднення закону" і в який спосіб його здійснює Президент України, дане положення фактично не працює. Чи не тому в запереченнях до Закону про закони і законодавчу діяльність глава держави вживав як синонімічний ряд "оприлюднення", "опублікування" та "доведення до відома населення" закону?..
Помилковою є й теза про відсутність у парламенту повноваження офіційно опубліковувати закони. По-перше, вказане повноваження завжди було і досі залишається за Верховною Радою України. По-друге, якщо у ст. 85 Конституції прямо не зазначено, що Верховна Рада офіційно публікує прийняті нею закони, то офіційне опублікування законів не названо й серед повноважень Президента України (які не слід тлумачити розширено, ототожнюючи "оприлюднення" закону з його опублікуванням). Той факт, що глава держави підписує закон, беручи його до виконання, та офіційно оприлюднює його, не означає, що закон стає на завершальному етапі законодавчого процесу актом Президента України. Закон залишається актом парламенту, а глава держави на основі та на виконання Конституції і законів, як зазначено у ст. 106 Конституції, видає свої акти — укази і розпорядження. Надання закону чинності є моментом прийняття закону, а прийняття законів належить до повноважень законодавчого органу. Навряд чи Конституція передбачає прийняття Верховною Радою нечинних законів, набрання чинності якими залежало б виключно від Президента України, що суперечить визначенню парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні. У демократичній республіці, організованій за принципом поділу влади, дати суспільству чинний закон — це справа законодавчого органу, а не органів, які мають виконувати закони.
Якщо уважно проаналізувати частину п'яту ст. 94 Конституції, неважко помітити, що набрання чинності законом ставиться у безумовну залежність не від його "оприлюднення", а саме від його "опублікування", оскільки до офіційного опублікування закон не є чинним у будь-якому разі, в тому числі якщо він до офіційного опублікування був "оприлюднений" главою держави. Це означає, що законом не можна передбачити строк набрання ним чинності менший, ніж до його офіційного опублікування. Отже, якби, наприклад, у законі було встановлено, що він набирає чинності через три дні з дня його офіційного оприлюднення, а офіційне опублікування цього закону відбулося через десять днів, то в такому випадку закон вважався б чинним з дня опублікування, а не через три дні після оприлюднення. Власне, якщо в законі визначено строк набрання ним чинності, виходячи з дня офіційного опублікування, то наявність чи відсутність "оприлюднення" такого закону главою держави не має ніякого юридичного значення для набрання законом чинності.
Ці, здавалося б, другорядні питання законодавчого процесу, досі не знаходять чіткого правового вирішення і однозначної оцінки, що, за певних політичних умов, може призводити до конфліктних ситуацій, як у випадку із законом про Кабінет Міністри?. Між тим, Конституційний Суд свого часу не сформулював правову позицію в даному питанні [Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997—2001. У двох книгах. - Кн.2. - C336-337].
Керуючись звичайним здоровим глуздом, варто було визнати: якщо Конституція не встановлює порядку врегулювання ситуації, коли Президент, всупереч її вимогам, не підписує закон, це не означає, що таких ситуацій не може існувати в житті. Саме практичною потребою продиктовано внесення вищевказаних змін до ст.94 Конституції про підписання закону Головою Верховної Ради України. Звичайно, що, не підписуючи закон у порушення вимог Конституції, глава держави не бере його до виконання, оскільки закон залишається нечинним і тому необов'язковим актом. Однак, чи означає це, що прийнятий парламентом відповідно до Конституції закон через небажання Президента підписати його не повинен набирати чинності й стати обов'язковим до виконання? Очевидно, ні, оскільки у протилежному випадку заперечується конституційне визначення парламенту як єдиного законодавчого органу, відкидається принцип верховенства права, найвища юридична сила Конституції тощо.
Коли Президент України підписує закон, беручи його до виконання, він, як глава держави і гарант додержання Конституції, від імені держави засвідчує цим, що держава зобов'язується виконувати даний закон, який прийнято за уповноваженням народу Верховною Радою України. Однак, якщо він не робить цього всупереч вимогам Конституції, закон не повинен "мовчати", Конституція має не тільки встановити загальне правило, й ефективно врегулювати "виняток", пов'язаний з порушенням встановленого правила. У такому разі глава держави мусить керуватися вимогами ст. 19 Конституції України, саме з яких, як загальної засади конституційного ладу (а не з факту підписання закону Президентом) випливає його обов'язок брати до виконання і виконувати прийнятий відповідно до Конституції закон. Це й буде системний підхід до розуміння загальних засад Конституції України.
Про відсутність вказаного розуміння свідчить і ухвала Мукачевського суду щодо заборони підписання та опублікування закону. Якщо керуватися логікою пріоритету судового рішення перед вимогою Конституції України, то будь-який суд міг би запросто зупинити законодавчий процес, ухваливши рішення про заборону главі держави підписувати закон або скористатися правом вето щодо нього, заборонивши парламенту розглядати той чи інший законопроект, тощо. Очевидно, однак, що при всій повазі до правосуддя, принцип поділу влади виключає таке втручання судової влади у законодавчий процес. Цей принцип допускає лише судовий контроль за конституційністю вироблення закону з боку органу конституційної юрисдикції — Конституційного Суду України, до того ж у визначений Конституцією спосіб. У цьому зв'язку потребує законодавчої конкретизації положення ст.124 Конституції України, згідно з яким юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Схоже, дане положення тлумачиться безмежно.
Правові колізії, про які йшлося, є додатковим переконливим підтвердженням необхідності мати спеціальний закон, який би захистив сам закон від експериментів над ним, чітко врегулювавши законодавчу діяльність та вимоги до її продукту — закону України. Такий закон уже не один рік чекає свого остаточного прийняття Верховною Радою. Треба сказати, що народні депутати України загалом усвідомлюють таку необхідність, свідченням чого є неодноразове прийняття ними Закону про закони і законодавчу діяльність. Однак на шляху набрання чинності даним Законом щоразу постає вето глави держави (Закон ветувався уже п'ять разів, у т.ч. колишнім Президентом чотири рази!). Час звернутися до здорового глузду...
Олексій ЮЩИК, доктор юридичних наук, народний депутат України III скликання
Юридичний вісник України №8 ( 24 лютого - 2 березня 2007 року)