Придбання земельної ділянки — складна процедура, особливо тоді, коли майбутній власник шукає привабливий краєвид. Власний будинок на березі річки або у затишному зеленому лісі — мрія ледь не кожного українця. З правової точки зору, придбання таких земель та їх забудова є найбільш складною. Мальовничі ландшафти змушують забудовників не лише нести серйозні витрати, але й ризикувати, обходячи норми закону, а інколи — вдаватися до відвертих махінацій.
Береги Дніпра заростають котеджами — гарними будиночками, з вікон яких відкривається чудовий краєвид на голубу воду та зелень. Єдине, що може зупинити покупця, — ціни, які занадто високі, навіть у порівнянні із розвиненими країнами заходу. Причина цього явища криється в тому, що придбання земельних ділянок та отримання дозволів на їх забудову вимагає значних витрат, що не може не відбитися на ціні. Озер та лісів в Україні — обмежена кількість, а от бажаючих привласнити цю красу з року в рік стає все більше. Проте законодавство побудовано таким чином, що забудовнику, який хоче реалізувати, приміром, проект котеджного містечка, доводиться обходити закон, не кажучи вже про значні матеріальні витрати.
Девелопери кажуть, що знайти необхідну земельну ділянку дуже непросто: вона має відповідати естетичним вимогам замовника, бути транспортно доступною, мати низький шумовий фон та рекреаційні можливості (ліс, озеро, річка). Це останнє додає до ціни землі не менше 20%, а в окремих випадках і до 100%. Після знаходження необхідної території розпочинається складна і вартісна процедура з її придбання і пристосування до забудови, а найбільші ризики чекають на власника ділянки у лісі або з виходом до води.
Відповідно до Цивільного кодексу України фізична або юридична особа може набути право власності у випадку приватизації державного майна, а також майна, що знаходиться у комунальній власності. Це стосується і землі. Приватизація здійснюється органами місцевого самоврядування. Громадянин (член територіальної громади), зацікавлений в отриманні безкоштовно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, подає заяву у відповідну районну, Київську або Севастопольську міську державну адміністрацію або сільську (міську) раду за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві відмічаються бажані розміри ділянки і ціль її використання.
Відповідна місцева державна адміністрація або рада розглядає заяву і, у випадку згоди на передачу земельної ділянки у власність, надає дозвіл на розробку проекту її відводу, який розробляє спеціальна організація, що має ліцензію. Проект відводу земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним та санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і подається на розгляд до відповідного органу місцевого самоврядування, який у місячний термін розглядає проект відводу і приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
У випадку відмови органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у передачі .земельної ділянки у власність, питання вирішується у судовому порядку. Якщо ж фізична особа, зацікавлена в придбанні (приватизації) ділянки, не є членом територіальної громади, то вона може або купити ділянку у власника, що має держаний акт про право власності на землю шляхом приватизації, або стати членом територіальної громади (для цього скликають збори, на яких приймають відповідне рішення шляхом голосування) і самостійно приватизувати земельну ділянку.
В Україні згідно із законодавством існує 9 категорій земель, одна з яких — землі лісогосподарського призначення, що раніше називалися землями лісового фонду. Якщо просто сказати "земля у лісі", юристу буде незрозуміло, про яку землю йде мова. Швидше за все, але не обов'язково, це будуть землі лісогосподарського призначення. Чому необов'язково? Тому що до таких земель можуть відноситись і землі, не зайняті лісом, але надані для потреб лісового господарства. У той же час землі, зайняті лісом, можуть відноситися до іншої категорії — до земель сільськогосподарського, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного призначення.
Незалежно від цього, закон не обмежує можливість отримання таких земель у власність — у ст. 56 Земельного кодексу України прямо зазначено, що землі лісогосподарського призначення можуть перебувати у державній, комунальній та у приватній власності. Законодавець підійшов до цієї проблем з позиції не обмежувати право власності, а у ряді випадків обмежувати використання.
Порядок використання земель лісогосподарського призначення визначають норми Лісового кодексу України, відповідно до яких існує загальне і спеціальне лісокористування. Отже, землі лісогосподарського призначення — це не зовсім те ж саме, що ліс.
За виділенням земельних ділянок здійснюється прокурорський нагляд. Що може бути підставою для того, щоб прокурор виніс протест на рішення місцевої ради або адміністрації з вимогою відмінити це рішення? Для цього є значна кількість підстав, найбільш поширені — відсутність тих чи інших документів, погоджень, рішення не проведене через сесію депутатів, тобто не розглядалося на сесії. У такому випадку прокуратура виносить протест і сама рада або голова адміністрації відміняє своє рішення. Якщо ж компетентний орган відмовляється задовольнити протест прокурора, тоді прокуратура може звернутися до суду з вимогою визнати недійсним те чи інше розпорядження або рішення. Якщо на підставі незаконних, з точки зору прокуратури, розпоряджень або рішень видані правовстановлюючі документи (це може бути акт про право власності на землю, акт права постійного користування або договір оренди), то такій спір вирішується лише у суді. Причому, навіть якщо відміняються всі розпорядження, на підставі яких був виданий акт, стають недійсними узгодження, акт є діючим до тих пір, поки рішенням суду його не буде визнано недійсним. На практиці такі випадки бувають при зміні влади, коли новообраний мер або нова депутатська група, що створила комісію із земельних питань, переглядає документи щодо землі й знаходить помилки. Тоді пишеться скарга до прокуратури, туди передають документи, а прокуратура проводить відповідну перевірку.
Як свідчить велика кількість практичних випадків, у потенційного покупця, як правило, немає можливості перевірити "історію" земельної ділянки. Якщо ділянка придбана на законних підставах і власник встиг побудувати на ній будинок і отримати на нього правовстановлюючі документи (акт про право власності) — таку нерухомість не можна знести, тому й вилучати таку земельну ділянку немає сенсу.
При купівлі котеджу необхідно насамперед перевірити законність його будівництва. У цьому випадку важливу роль грає цільове призначення земельної ділянки, на якій розташований будинок. Якщо, наприклад, земля надана під забудову, садівництво або дачне будівництво, то проблем не буде. Якщо ж цільове призначення інше, яке не передбачає будівництво котеджу, покупець несе великі ризики, і найбільш неприємним закінченням може бути ліквідація даного об'єкта нерухомості.
Для зменшення ризиків при купівлі будинку необхідно звернути увагу на первинні документи. Іноді буває, коли рішення про землевідведення (або зміну цільового призначення земельної ділянки) приймаються з порушенням закону і встановлених процедур. У такій ситуації існує реальний ризик вилучення землі і повернення її, на підставі судового рішення, у державну власність. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання для житлової, громадської і промислової забудови проводиться переважно за рахунок площ, зайнятих кущами та іншими малоцінними насадженнями. Зміна цільового призначення земельних ділянок у лісах здійснюється за узгодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства і охорони навколишнього природного середовища.
Також необхідно перевірити усі правовстановлюючі документи, зокрема державний акт про право власності на землю. Якщо документи оформлені з помилками, вірогідність виникнення юридичних проблем з такою ділянкою досить висока. Перед укладанням договору купівлі-продажу земельної ділянки необхідно з'ясувати, чи встановлені для користування нею правові обмеження чи сервітути. Для цього необхідно отримати довідку про відсутність обмежень чи обтяжень на земельну ділянку — такий документ видається місцевим управлінням по земельних ресурсах.
Якщо земельна ділянка надається для лісогосподарського користування, то її можна використовувати лише з цією метою, тобто з метою ведення лісового господарства. Це загальний принцип законодавства — лише цільове використання землі. Практика показує, що побудувати на такій ділянці будинок, тим не менш, можливо. На лісогосподарській ділянці можна побудувати будиночок лісника — дозвіл надається, але в проектній документації обов'язково вказується, який об'єкт буде будуватися. До такого нерідко вдаються власники земельних ділянок у лісі, адже після того, як будинок побудовано, введено в експлуатацію і оформлені всі необхідні документи, потім вже ніхто не перевіряє, хто саме проживає в будинку.
Один з прикладів такого будівництва — котеджне містечко "Сосновий бор", де кожна ділянка — це частина лісу. Перед початком такої забудови необхідно правильно визначити в документах, що саме будується. Якщо йде мова про житлове котеджне будівництво, то, як правило, ці ділянки знаходяться за межами населених пунктів — це означає, що вони не можуть належати до категорії земель житлової та громадської забудови (ст. 38 Земельного кодексу), відповідно, житло там будувати не можна. На практиці цю норму дуже легко обходять. Для цього побудований житловий будинок у документах називають не будинком, а дачею. Для того, щоб це зробити, потрібно, щоб цільове призначення ділянки було відповідним, тобто у будь-якому випадку не лісове господарство. Значить, і землю необхідно отримати з якимось іншим цільовим призначенням. Так, якщо це в межах населеного пункту, то безпосередньо для житла. Якщо за межами населеного пункту, це може бути рекреаційне призначення (на таких ділянках розташовують будинки відпочинку або приватні дачі) або оздоровче призначення (можна побудувати санаторій або пансіонат).
Якщо у лісі або у місцевості, зайнятої лісом, йде якесь будівництво, при цьому неодмінно вирубають дерева. Для цього випадку закон передбачає відшкодування втрат лісогосподарського виробництва. Глава 36 Земельного кодексу України визначає, що ці втрати відшкодовуються у випадку будь-якої зміни цільового призначення землі або надання лісів для інших потреб. У кожному з цих випадків обов'язково будуть втрати лісогосподарського виробництва і є Методика Кабінету Міністрів, за якою це розраховується. Ще до оформлення прав на землю необхідно сплатити відповідну суму до бюджету, інакше буде неможливо отримати землю.
Тут є два поняття, що дуже близькі за змістом, але мають різну юридичну природу: це поняття відшкодування втрат лісогосподарського виробництва і поняття відшкодування збитків. Відшкодування втрат лісогосподарського виробництва — це відшкодування державі або відповідному органу місцевого самоврядування втрат від неможливості використовувати в майбутньому цю ділянку для лісового господарства. Ці втрати розраховуються за спеціальною методикою. Щодо відшкодування збитків *— сума відшкодування сплачується від реальної кількості зрубаних дерев, кожне з яких має певну визначену вартість.
У ст. 207 Земельного кодексу України зазначено, що втрати сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва компенсуються незалежно від відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Якщо є якесь підприємство, яке займається лісовим господарством, воно є землекористувачем, і втрати відшкодовують цьому підприємству. Якщо цього немає, тоді втрати відшкодовують власнику землі, тобто відповідному органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, на території якого знаходиться ліс.
Махінації тут теж існують. Наприклад, у лісових господарствах проводять санітарну рубку, при якій повинен видалятися сухостій — таким чином про-• водиться розчищення лісу. Проте під виглядом санітарної рубки знищують живі дерева, тобто продають цінну деревину. Є й інший вид порушень: щоб змінити групу лесів, проводиться симуляція пожежі. У дерев обгоряє тільки кора, дерево ще може рости, але зовнішній вигляд дозволяє його списати під санітарну рубку — відповідно, зменшити плату з відшкодування збитків за допомогою корупції.
Існує поняття земельної ділянки, визначене у ст. 79 Земельного кодексу України. Земельна ділянка як об'єкт права власності — це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування і визначеними щодо неї правами. У кожної земельної ділянки має бути три компоненти: місцезнаходження, межі, права. Причому місцезнаходження підтверджують чіткі геодезичні координати (землевпорядники називають їх "кути повороту"). Межі земельної ділянки мають бути не лише намальовані на малі, але й обов'язково винесені в натурі — позначені на місцевості межовими знаками.
Головна складність такої землі в тому, що поки частина потенційної ділянки знаходиться у водоймі, достатньо складно визначити його межі й встановити межові знаки — немає відповідного нормативного акта. Тому на практиці для вирішення цієї проблеми існують два підходи. Перший полягає в тому, що намагаються встановити поняття земельної ділянки і так само відводити земельну ділянку (незалежно від того, що вона практично знаходиться на землі водного фонду, тобто під водою), у тому числі для намиву.
У ч. 2 ст. 59 Земельного кодексу вказано, що громадянам і юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 га. Таким чином, невеличке озеро можна отримати у власність.
Що стосується земель, які зайняті більш великими водоймами, річками, то їх у власність отримати не можна. Тим не менш можна отримати у користування. Оскільки виділити земельну ділянку, що знаходиться під водою, у більшості випадків неможливо, йдуть більш практичним шляхом: трактують як різні поняття території та акваторії. Земельні ділянки можуть знаходитись лише на території, тобто на суші, а на акваторії земельні ділянки не виділяють. Така позиція неодноразово застосовувалась на практиці. Намиту ділянку розглядають не як земельну ділянку, а як гідротехнічну споруду — греблю або дамбу.
Цим "вбивають і другого зайця" — у ст. 61 Земельного кодексу прямо вказано, що на прибережній захисній смузі заборонене будівництво будь-яких споруд, у т.ч. баз відпочинку, дач, гаражів, стоянок автомобілів. Але при цьому зроблено виняток: "крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд" (п. "г" ст. 61 Земельного кодексу). Тобто якщо будують гідротехнічну споруду і намивають собі півострів, це обмеження не діє. Абсолютно чіткого визначення, що таке гідротехнічна споруда, у вітчизняному законодавстві немає. Є визначення гідротехнічної споруди як споруди для використання водних ресурсів і для боротьби зі шкідливим впливом вод — греблі, дамби, їх конструктивні елементи: водоспуски, водозброси, споруди для відводу, тунелі, канали, труби, лотки, регуляційні споруди, накопичувачі промислових відходів, пруди, відкриті водозабори, гідромеханічне і механічне обладнання, призначене для нормального функціонування споруд. Це визначення дане в Методиці обстеження і паспортизації гідротехнічних споруд, проте цей документ має вузьке призначення, і визначення дано лише для цілей цієї Методики, а іншого визначення у законодавстві немає.
На практиці гідротехнічну споруду розуміють ширше — як будь-яку споруду, що пов'язана або безпосередньо з використанням вод, або з обмеженням дії води. Подібні споруду — не рідкість: вони є в Миколаєві, Маріуполі, на київських Осокорках та в Кончі-Заспі.
Деякі фахівці стверджують, що намита земля назавжди залишиться гідротехнічною спорудою, що робить сумнівним забудову такої ділянки. Проте є й більш практичний підхід до вирішення цієї проблеми: після здійснення намиву необхідно провести інвентаризацію земель, узяти на облік нові землі відповідно до рішення органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, а потім виділити ділянки
під будівництво конкретних об'єктів, з урахуванням існуючих обмежень. У даному випадку головне обмеження стосується використання земель у прибережних захисних смугах. Очевидно, що більша частина будь-якого намиву потрапляє у прибережну смугу, де діє заборона на будівництво. Якщо подивитися на узбережжя Криму, Одеси, на береги Дніпра у Києві, видається, що навколо суцільне порушення законодавства.
На практиці існує певна юридична "хитрість". У ст. 60 Земельного кодексу України зазначено, що вздовж водойм виділяють земельні ділянки під прибережні захисні смуги. При цьому у цій самій статті зазначено, що прибережні захисні смуги встановлюються по берегах рік та інших водойм. Тобто прибережні смуги не виникають самі по собі — їх встановлюють відповідним рішенням. На практиці такі рішення є далеко не завжди, і нерідко чиновники не можуть послатись на необхідний документ.
Для малих річок, струмків та струмочків, а також ставків площею менше ніж З гектари довжина берегової зони повинна бути не менше 25 метрів, а для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею більше 3 гектарів — це 50 метрів. Для великих рік, водосховищ на них і озер прибережна захисна смуга складає не менше 100 метрів. За умови, якщо уклон схилу більше 3-х градусів, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Такі обмеження встановив законодавець, але нерідко вони існують тільки на папері — сьогодні існує велика кількість побудованих котеджів, забудовники яких не враховують вимоги законодавства. Для покупця це, звичайно, ризик виникнення серйозних проблем після того, як відповідні органи звернуть увагу на це порушення.
Більш важливим є наступний момент: розмір і межі прибережної захисної смуги вздовж морів, навколо морських заток встановлюються за землевпорядними проектами, а в межах населених пунктів — з урахуванням містобудівної документації. Це означає, що містобудівна документація може встановлювати інші межі прибережної захисної смуги. Встановлення розміру прибережної захисної смуги в межах населеного пункту відноситься до компетенції місцевих рад. Це дозволяє законно наблизити забудову до берега чи іншої водойми.
Таким чином, забудовники вживають необхідних заходів для легалізації будівництва, маючи всі дозвільні документи. Тому в більшості випадків юридичний статус намитої землі — під забудову. Сам "механізм" намиву виглядає наступним чином. У відповідних інстанціях (управліннях містобудівництва і архітектури, земельних ресурсів, екології і природних ресурсів) отримують дозволи. Поняття "гідронамив" при цьому замінюють на більш дипломатичне — "інженерна підготовка території". Для видобутку піску необхідно отримати дозвіл на роз-чистку гирла Дніпра (а не на видобуток корисних копалин, до яких відноситься пісок). Відповідно, землевідведення для таких робіт не потрібне, і документи оформляються лише на ту ділянку, де буде проводитись будівництво. За добутий пісок ніхто нічого не платить, оскільки мова йде лише про розчистку гирла.
Тим не менш, забудовники воліють не мати справу з намивом території і купувати для будівництва землю, яка вже намита за відповідним проектом, щоб уникнути згодом юридичних проблем.
А як бути тим, хто ще кілька років тому побудував свій будинок на березі водойми, не оформивши необхідних документів?
У Цивільному кодексі України встановлені наслідки самовільного будівництва, головне з яких — власник землі не набуває права на побудований об'єкт, а значить — такий будинок не можна продати, подарувати або передати у спадщину. Проте юристи добре знають як "узаконити", у тому числі в судовому порядку, незаконно побудований об'єкт.
Що значить "узаконити в судовому порядку"? У таких випадках власник самовільно побудованого об'єкта організовує конфлікт сам із собою і звертається до суду. При цьому юрисконсульти кажуть: бажано, щоб людина, яка починала самовільно будувати об'єкт, була не тією особою, яка в подальшому буде власником побудованого об'єкта. З цією метою укладають інвестиційний або ін^ ший договір. Правовстановлюючим документом у цій ситуації буде рішення суду, яке потрібно зареєструвати в Бюро технічної інвентаризації (БТІ).
Якщо ж об'єкт побудовано із значними порушеннями будівельної документації, містобудівних норм, державних будівельних норм, на власника чекає абсолютно законна вимога про знесення будинку. Втім, випадків знесення будинків в Україні — одиниці. Самовільне будівництво (з істотними відхиленнями від містобудівної та проектної документації) все ще досить розповсюджене явище. На думку фахівців, згодом таких випадків має поменшати, оскільки в січні цього року був прийнятий Закон про внесення змін до Кримінального кодексу України, відповідно до якого передбачена кримінальна відповідальність за самовільне будівництво.
Конфлікті ситуації, пов'язані з позбавленням права власності на земельну ділянку, можливі, проте це не стосується маєтків великих чиновників та представників влади, а також проектів, у реалізації яких зацікавлені люди із серйозним лобі у парламенті та Кабміні. Реальний приклад — Конча-Заспа. Тут майже вся територія — заповідна. За підрахунками, на території Конча-Заспи намито загальної площі у 900 га, з яких 450 га — землі природно-заповідного фонду, а 600 га — прибережні захисні смуги, де дозволено будівництво лише лінійних споруд. Незважаючи на те, що заплава Дніпра у Конча-Заспі охороняється багатьма нормативами і законодавчими актами, будівництво тут триває й досі.
Громадяни, що не мають серйозних політичних зв'язків, змушені оплачувати роботу юристів і давати великі хабарі, щоб придбати земельну ділянку в мальовничій місцевості. Юридичні послуги із супроводження земельних угод, особливо — "в місцях підвищеного ризику", є найбільш складними та вартісними, до того ж така угода здійснюється "на межі" закону та беззаконня. Проте бажаючих побудувати будинок у лісі або з панорамним видом на річку чи озеро з кожним роком стає все більше, і незважаючи на законодавчі перепони, мальовничі куточки України переходять у приватну власність і забудовуються стрімкими темпами. Гроші, які витрачають власники та забудовники на земельні операції, надходять, головним чином, до окремих чиновників. У цей час держава не отримує майже нічого, як наслідок — благоустроєм вітчизняні лісопарки та береги водойм поки не радують. У такій ситуації законодавцю варто замислитись — невже не варто розробити порядок отримання у приватну власність земель з рекреаційними можливостями, спростити цю процедуру, встановити за це фіксовані державні розцінки, а для власників — обов'язки і правила поводження на таких територіях. Таким шляхом давно пішли цивілізовані зарубіжні країни — у США існує приватна власність на ліси, більшість лондонських парків (з озерами) перебуває у приватній власності, а у сусідній Чехії дозволяють купувати великі земельні маєтки із старовинними замками, власник яких зобов'язаний провести їх реставрацію за власний рахунок, не порушуючи при цьому архітектуру.
Ольга ФЕДОРОВСЬКА
Юридичний вісник України № 27 ( 7 - 13 липня 2007 року)