Служба судових інспекторів в Україні, на відміну від багатьох інших держав, не діє, однак з проведенням нового етапу судової реформи інтерес до цієї інституції посилився. При цьому в л.69 Висновку № 1 (2001) Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) для Комітету Міністрів Ради Європи "Про стандарти незалежності судових органів і незмінюваності суддів" зазначено, що система судових інспекцій в окремих країнах існує. У зв'язку з цим, КРЄС наголошує, що ця інституція не повинна використовуватися на шкоду незалежності суддів. Заради справедливості слід зазначити, що пропозиції про необхідність створення в Україні служби судових інспекторів неодноразово висловлювалися як політиками, так і вченими-правознавцями. Проте в їх поглядах немає єдності щодо місця і ролі цієї інституції у державі.
Характерно, що інтерес до створення служби судових інспекторів виявляють навіть держави, де судова система функціонує бездоганно. Так, зараз Конгрес США розглядає пропозицію про запровадження посади Генерального інспектора, який би мав повноваження розглядати справи про потенційно некоректну поведінку федеральних суддів.
Актуальність розв'язання вказаних питань зростає у зв'язку із схваленням Указом Президента України від 10 травня 2006 року Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (далі — Концепція). Для реалізації положень Концепції Президент України Віктор Ющенко 27 грудня 2006 року подав до Верховної Ради законопроекти "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України" і "Про внесення змін до Закону України "Про статус суддів", якими зазначені закони запропоновано викласти у новій редакції. Комітет Верховної Ради України з питань правосуддя 21 лютого 2007 року рекомендував ці законопроекти для ухвалення на сесійному засіданні парламенту в першому читанні.
Вказані акти передбачають створення служби судових інспекторів, що викликало в суспільстві неоднозначну реакцію. Насамперед з боку суддів, оскільки створення такої інституції суддями розцінюється як спроба посилити залежність судової системи від виконавчої влади. Зауважимо, що такий висновок є необґрунтованим, оскільки відповідно до п.2 розділу VII Концепції судових інспекторів має призначати з'їзд суддів України, зокрема, з числа суддів у відставці, а також осіб, які тривалий час працювали суддями, прокурорами, адвокатами і мають бездоганну репутацію. З цих же міркувань не можна погодитися з думкою судді федерального суду претензій США Богдана Футея, що "ідея впровадження інституту судових інспекторів не може вважатися практикою (гарантією), що сприятиме незалежності суду." Адже сьогодні Конгрес США розглядає пропозицію про запровадження посади Генерального інспектора, який би мав повноваження розглядати справи про потенційно некоректну поведінку федеральних суддів.
Вказані законопроекти не лише деталізують та конкретизують, але й дещо змінюють положення Концепції щодо формування служби судових інспекторів. Зокрема, згідно з п. З ст. 65 законопроекту "Про судоустрій України" з'їздом суддів України лише визначається кількість судових інспекторів з розрахунку в середньому один судовий інспектор на двісті суддів місцевих та апеляційних суддів, а відповідно до ч. 4 ст. 65 цього законопроекту судові інспектори призначаються Радою суддів України з числа суддів, суддів у відставці, прокурорів, адвокатів, які працювали суддями, прокурорами, адвокатами не менше десяти років.
Концепція приділяє значну увагу питанням удосконалення механізму притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. У п.2. розділу VII цього документа зазначено, що Дисциплінарна комісія суддів, Вища рада юстиції та їх члени повинні оперативно реагувати на Повідомлення про дії судців, які містять ознаки дисциплінарного проступку, ретельно їх перевіряти, не втручаючись у здійснення правосуддя. Для забезпечення своєчасної перевірки таких повідомлень у кожній області мають працювати судові інспектори. Разом з тим, відповідно до частин 1, 2 ст. 65 вказаного законопроекту служба судових інспекторів діє при Дисциплінарній комісії суддів України і здійснює перевірку наявності підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності лише суддів місцевих та апеляційних судів. Отже, порівняно з Концепцією, цей законопроект звужує сферу діяльності судових інспекторів. Тому залишається невирішеним питання, хто ж буде здійснювати таку діяльність стосовно суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України, дисциплінарне провадження щодо яких відповідно до ст.54 законопроекту "Про статус судців" здійснює Вища рада юстиції. Вказаний орган, юридична природа якого є спірною і переважна більшість членів якого працюють на громадських засадах, має надто обмежені можливості для перевірки даних про наявність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів вказаних судів. Це є однією з основних причин того, що даний орган у питанні притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності працює малоефективно. Як зазначалося, тому невипадково висловлювалися пропозиції про створення при Вищій раді юстиції судової інспекції.
Окремого аналізу з цього питання заслуговує позиція органів суддівського самоврядування, викладена в п.12 Звернення Ради судців України до Президента та Верховної Ради України про проекти законів "Про судоустрій України" і "Про статус суддів" від 9 лютого 2007 року, де зазначено: "Існування Дисциплінарної комісії суддів України як єдиного органу, що здійснюватиме притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, не забезпечить належного виконання відповідної дисциплінарної функції... вона не може дієво та повною мірою реагувати на дисциплінарні порушення суддів." Тому Рада суддів України дійшла висновку, що Верховний Суд повинен виконувати і контрольну функцію — не втручаючись у розгляд судових справ, проводити перевірку скарг, а також діяльність судів і суддів з питань дотримання законів при здійсненні правосуддя. Для цього в його складі має бути створена й діяти відповідна інспекція. Така позиція Ради суддів України заслуговує на увагу, адже щорічно до цього органу надходить понад 20 000 скарг на зловживання суддів, які розглядати нікому.
Отже, відповідно до Концепції і вказаних законопроектів судові інспектори повинні діяти при Дисциплінарній комісії суддів України і за дорученням цього органу здійснювати перевірку наявності підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності лише суддів місцевих та апеляційних судів. Проте представниками судової влади обґрунтовується необхідність існування такої інституції також у складі Вищої ради юстиції, Верховного Суду України.
Концепція і вказані законопроекти домінуючу роль у дисциплінарному провадженні щодо суддів відводять Дисциплінарній комісії суддів України. Так, відповідно до п.2 розділу VII Концепції рішення про відкриття (відмову у відкритті) дисциплінарного провадження повинна приймати' колегія членів Дисциплінарної комісії суддів. На підставі ч. 2 ст. 65 законопроекту "Про судоустрій України" перевірку даних про наявність підстав для притягнення судді місцевого чи апеляційного суду до дисциплінарної відповідальності судові інспектори здійснюють за письмовим дорученням колегії суддів у складі трьох членів. За результатами перевірки судовий інспектор у разі наявності передбачених законом підстав ініціює відкриття дисциплінарного провадження щодо судді (ч.7 ст.65 законопроекту). Згідно з частинами 4, 5 ст. 55 законопроекту "Про статус суддів" судовий інспектор за результатами перевірки надсилає матеріали разом зі своїм вмотивованим висновком до Дисциплінарної комісії суддів. Питання про порушення дисциплінарної справи вирішує колегія Дисциплінарної комісії суддів у складі трьох членів. Якщо колегія не прийняла рішення про порушення дисциплінарної справи, питання про це вирішує Дисциплінарна комісія судців на своєму засіданні. Відповідно до ч. 2 ст. 55 вказаного законопроекту перевірка даних про наявність підстав про притягнення судді місцевого чи апеляційного суду до дисциплінарної відповідальності здійснюється судовим інспектором протягом одного місяця за письмовим дорученням колегії Дисциплінарної комісії суддів у складі трьох членів. Якщо із заяви чи повідомлення не вбачається таких підстав, колегія залишає заяву чи повідомлення без розгляду, крім випадків, коли хоча б один із членів колегії дійшов іншого висновку.
Відповідно до п. З розділу VII Концепції та ч. 7 ст. 55 законопроекту "Про статус суддів" розгляд дисциплінарної справи повинен здійснюватися на засадах змагальності. Обов'язок доводити наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності покладається на судового інспектора, який здійснював перевірку. На засіданні Дисциплінарної комісії суддів заслуховуються повідомлення судового інспектора, який здійснював перевірку, про результати здійснення перевірки, пояснення судді, щодо якого розглядається справа, та інші заінтересовані особи. На підставі частин 3, 8 ст. 56 законопроекту у разі прийняття Дисциплінарною комісією суддів рішення про відсутність підстав для притягнення судці до дисциплінарної відповідальності, комісія припиняє дисциплінарне провадження та повідомляє про це заінтересованих осіб. Копія рішення Дисциплінарної комісії судців видається судовому інспектору, за зверненням якого вирішувалася справа, та судді, щодо дисциплінарної відповідальності якого вирішувалася справа, а в разі відсутності їх під час оголошення рішення — надсилається їм протягом семи днів поштою. Проте відповідно до ч. 1 ст. 58 законопроекту лише суддя місцевого чи апеляційного суду може оскаржити рішення Дисциплінарної комісії судців про притягнення його до дисциплінарної відповідальності до Вищої ради юстиції не пізніше одного місяця з наступного дня після вручення йому копії рішення. Судовий інспектор і особа, за зверненням якої порушено дисциплінарне провадження, не мають права оскаржити вказане рішення. Отже, порушуються засади змагальності при розгляді дисциплінарної справи. До того ж, відповідно до ч. 4 вказаної статті рішення у дисциплінарній справі судді може бути оскаржене в суді лише з мотивів порушення процедури здійснення дисциплінарного провадження.
Таким чином, до повноважень Дисциплінарної комісії суддів України належатиме вирішення питання про порушення проти судді дисциплінарного провадження і цей же орган буде застосовувати до нього дисциплінарне стягнення, що суперечить європейським і світовим стандартам. У п. 68 Висновку Консультативної ради європейських суддів від 19 листопада 2002 року для Комітету Міністрів Ради Європи "Про принципи і правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, етичні норми, несумісну з посадою судді поведінку і неупередженість" наголошено, що КРЄС вважає, що процедури, які ведуть до порушення дисциплінарного провадження, вимагають більшої формалізації. КРЄС пропонує створити в кожній країні спеціальний орган або призначити особу, уповноважену на отримання скарг, відповідей судці на ці скарги і прийняття в світлі цього рішення про те, чи є достатні підстави для ініціювання дисциплінарного провадження щодо судці і якщо такі підстави є, передати провадження в дисциплінарний орган. У п. 69 вказаного Висновку зазначається, що "наступне питання: ким і як повинно визначатися дисциплінарне провадження". Посилаючись на Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями Генеральної Асамблеї ООН, від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, а також на Принцип VI Рекомендації R(94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року державам -членам "Про незалежність, дієвість та роль суддів", КРЄС робиться висновок, що дисциплінарні стягнення до суддів повинні застосовуватися спеціальним компетентним органом. На цю обставину звернуто увагу також у Висновку експерта Алеша Залара, судді районного суду, віце-президента Асоціації суддів Словенії, члена Консультативної ради судців Європи щодо проекту Закону України "Про статус судців". Коментуючи статтю 55 вказаного законопроекту, він зазначає: "Формулювання цієї статті викликає питання — чому той самий орган, який відповідає за визначення дисциплінарного проступку, є відповідальним за порушення дисциплінарного провадження?.. Така двоїста роль одного і того ж органу не співвідноситься з міжнародними правовими стандартами, які вимагають, аби етап порушення дисциплінарного провадження був відокремлений від процесу прийняття рішень дисциплінарним органом".
Надмірна централізація органів, що будуть здійснювати дисциплінарне провадження щодо суддів та їх повноважень, у поєднанні з тим, що більшість їх складу будуть складати судді, рішення яких зможе оскаржити лише суддя, який притягається до дисциплінарної відповідальності, неодмінно породить такі негативні явища в їх роботі, як корпоративність, покровительство, протекціонізм, корупція, хабарництво. Вважаємо, що Дисциплінарна комісія суддів України та судові інспектори повинні мати дещо інший правовий статус. Кожна з цих інституцій має бути автономною структурою і виконувати в дисциплінарному провадженні властиві лише їй функції. Насамперед, судові інспектори повинні призначатися не Радою судців України, а законодавчою і виконавчою владою, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, з'їздами вчених-юристів з осіб, які мають юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менше десяти років. Федеральний суддя США Богдан Футей слушно звернув увагу на те, що "в США саме представники юридичної професії (зокрема в особі Американської асоціації юристів), викладачі права та ЗМІ є найбільшими поборниками і критиками судової влади."
Служба судових інспекторів повинна діяти в областях і мати право вести прийом громадян та розгляд їх звернень, самостійно здійснювати перевірку повідомлень про дії суддів, які мають ознаки дисциплінарного проступку, ретельно й оперативно їх перевіряти, не втручаючись у здійснення правосуддя, і, в разі необхідності, приймати рішенця про відкриття (відмову у відкритті) дисциплінарного провадження та направляти його на розгляд Дисциплінарної комісії суддів України. Така практика повністю відповідає п.5.3 Європейської хартії про статус суддів та іншим нормам міжнародного права і дозволить судовим інспекторам більш оперативно та ефективно вирішувати поставлені перед ними завдання, скоротити витрати На відрядження. Окрім того, це забезпечить певний баланс стримувань і противаг у системі органів, що здійснюватимуть дисциплінарне провадження щодо суддів. Крім регіональних служб судових інспекторів, такі інституції повинні діяти в системі Верховного Суду, Вищої ради юстиції, Комітету з питань правосуддя, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Секретаріаті Президента, Міністерстві юстиції України, що дозволить оперативно й ефективно розглядати скарги на дії суддів, які на сьогодні фактично ніхто не розглядає. Така ситуація склалася внаслідок того, що відповідно до чинного законодавства систематично звужувалося коло осіб, які мали право ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність суддів, хоча така практика суперечить п. 17 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, та п. 5.3 Європейської хартії про статус суддів. Вказані нормативні акти гарантують право кожній заінтересованій особі звернутися до дисциплінарних органів щодо ініціювання притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Крім цього, в Україні суб'єкти ініціювання дисциплінарного провадження і органи, що його здійснювали і здійснюють на громадських засадах, не мали і не мають реальної можливості перевіряти дані про наявність підстав для притягнення судців до дисциплінарної відповідальності.
Судові інспектори та особи, за скаргами яких розглядається дисциплінарна справа, повинні мати право оскаржувати рішення Дисциплінарної комісії суддів до суду в порядку Кодексу адміністративного судочинства України. Такі їх повноваження не можуть становити загрозу незалежності суддів, що переконливо засвідчує європейська і світова практика, коли рішення органу, що призначає покарання відповідно до п.5.1 Європейської хартії про статус суддів, підлягає оскарженню в судовій інстанції. У п.п. 72, 77-V Висновку Консультативної ради європейських суддів № 3 від 19 листопада 2002 року для Комітету Міністрів Ради Європи "Про принципи і правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, етичні норми, несумісну з посадою судці поведінку і неупередженість" зазначено, що "в кожній країні повинна існувати така організація дисциплінарного провадження, яка б давала можливість оскаржити рішення ініціюючого дисциплінарного органу (органу, трибуналу або суду) в суді".
Регулювання правового статусу судових інспекторів, крім Концепції, пропонується здійснювати законами України "Про судоустрій України" та "Про статус суддів", що неодмінно породить дублювання в правовому регулюванні та його неповноту. Тому доцільно основні принципові засади діяльності служби судових інспекторів закріпити в Законі України "Про судоустрій України", деталізувавши і конкретизувавши їх в окремому законі, який би повно регламентував діяльність цієї інституції. Адже спірними залишаються питання щодо переліку осіб, які можуть бути судовими інспекторами. Дискусійною також є пропозиція про обмеження їх кола лише суддями, в тому числі й тими, що вийшли у відставку, прокурорами, адвокатами, оскільки корпоративна солідарність існує не лише серед суддів, але й прокурорів та адвокатів, які прямо чи побічно залежні від судової влади і зацікавлені у прийнятті певних судових рішень. До того ж, в Україні між прокуратурою, адвокатурою та судовою владою склалися й існують специфічні відносини. Ці структури фактично є співучасниками тих негативних явищ, які мають місце в судочинстві. Яскравим підтвердженням такого висновку є існуюча практика застосування ст.375 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність судді (суддів) за постановлений завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови. Винесення суддями завідомо неправосудних рішень стало поширеним явищем і після багатьох років замовчування і заперечення цих очевидних фактів судова влада їх визнала. Але парадокс полягає в тому, що на виявлені багаточисленні факти винесення суддями іменем України завідомо неправосудних рішень апеляційні суди та суди касаційної інстанції, Рада суддів, керівництво Верховного Суду, Вища кваліфікаційна комісія суддів, Вища рада юстиції України та прокуратура не реагують. Така бездіяльність вказаних владних структур призвела до того, що неправосудних рішень суди виносять багато, але винні особи за це відповідальності не несуть. У зв'язку з цим не можна погодитися з пропозицією голови Комітету Верховної Ради з питань правосуддя С.Ківаловим, який вважає за можливе "...обмежити склад інспекції лише відрядженими до неї суддями і суддями у відставці з тим, щоб рішення про їх призначення на посади виносилося Радою судців України за погодженням з Комітетом Верховної Ради з питань правосуддя." Діяльність судових інспекцій в такому складі усуває від участі у дисциплінарному провадженні щодо суддів не лише громадськість, але й представників інших гілок влади, що, в кінцевому рахунку, не покращить, а, навпаки, погіршить стан справ у судочинстві. Не витримує критики також положення, що судовим інспектором особа може бути лише три роки без права повторно займати цю посаду. Систематична ротація судових інспекторів негативно позначиться на рівні їх кваліфікації, професійності. Вони повинні обіймати свої посади безстроково. Разом з тим, законодавчо повинен бути визначений порядок звільнення їх з посади.
Коментованими актами вся діяльність судових інспекторів буде спрямована на перевірку порушень вже вчинених суддями і притягнення їх до дисциплінарної відповідальності. Тобто не на усунення причин, що породжують судове свавілля, неналежне виконання суддями своїх професійних обов'язків, а на боротьбу з наслідками цих та інших негативних явищ у сфері правосудця. Такий підхід до регулювання діяльності судових інспекторів концептуально є невірним. Тому судові інспектори повинні мати повноваження з власної ініціативи проводити як планові, так і позапланові перевірки належного виконання суддями своїх професійних обов'язків, що безумовно буде сприяти підвищенню якості правосуддя, попередженню ймовірних порушень серед суддів. Зроблені при цьому висновки судових інспекторів слід долучати до судових справ і вони як висновки спеціаліста повинні бути предметом аналізу й оцінки при апеляційному чи касаційному перегляді судового рішення.
Враховуючи специфіку діяльності працівників цієї інституції, вони потребують посиленого соціального захисту і відповідних гарантій їх діяльності. Тому на них повинні поширюватися положення Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" від 23 грудня 1993 року. Разом з тим, на законодавчому рівні мають чітко регламентуватися не лише права, а й обов'язки та відповідальність судових інспекторів, порядок оскарження їх дій та бездіяльності.
Посилений інтерес до майбутньої діяльності судових інспекторів виявляє не лише вітчизняна судова влада, але й міжнародні інституції. Так, у рамках "Спільної програми Європейської Комісії і Ради Європи для України: "Порядок добору, призначення судців, підготовка, дисциплінарна відповідальність, організація роботи суддів і альтернативне розв'язання спорів" Вищою радою юстиції, Посольством Франції в Україні та Академією прокуратури України був організований "круглий стіл" "Дисциплінарна відповідальність судців і прокурорів в Україні та роль служби судових інспекторів у контролі за діяльністю судів". Під час "круглого столу" його учасники неодноразово наголошували, що "лише два органи в Українській державі повинні вирішувати питання дисциплінарної відповідальності суддів — кваліфікаційні комісії суддів та Вища рада юстиції." Вони дійшли висновку, що дисциплінарну відповідальність суддів мають контролювати самі представники судових інстанцій, а не зовнішні органи. Експерт Ради Європи з питань дисциплінарної відповідальності, голова Вищого адміністративного суду Литви Віргіліус Валанчус пропонує українським суддям запозичити литовський досвід і створити в Україні Суд честі суддів, який розглядатиме справи своїх колег.
Отже, незважаючи на те, що існуючий в Україні механізм дисциплінарної відповідальності судців працює вкрай неефективно і не спроможний подолати існуючі в судочинстві негативні явища, що змушені були визнати не лише політики, але й високопосадовці судової влади, остання намагається його зберегти. Між тим, запровадження в Україні інституту судових інспекторів спроможне суттєво підвищити якість здійснення правосуддя за умови, що ця інституція буде автономною, незалежною від судової влади та інших владних структур і матиме необхідні широкі повноваження для виконання поставлених перед нею завдань.
Степан ВАСИЛЮК, кандидат юридичних наук, доцент
Юридичний вісник України № 44 (3-9 листопада 2007 року)