Загальне коло повноважень місцевих рад як органів місцевого самоврядування (далі - місцеві ради) визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні”. Відповідно до частин 1 та 8 ст 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - Закон про банкрутство) провадження у справах про банкрутство регулюється цим Законом, Господарським процесуальним кодексом України, іншими законодавчими актами України; положення цього Закону не застосовуються до юридичних осіб-підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього.
Правовий інститут рішення ради щодо незастосування Закону про банкрутство далі ми будемо називати також правом місцевої ради на встановлення для комунальних підприємств імунітету від судових процедур банкрутства (право на судовий імунітет).
У цій статті проблеми застосування зазначеного права будуть розглянуті на прикладі із судової практики щодо одного з комунальних підприємств (далі -КП). Зазначений приклад за своїми фактичними обставинами та юридичними рішеннями узагальнює у собі велику кількість конкретних судових справ, що розглядаються господарськими судами України, та показує еволюцію розвитку і використання радами права на судовий імунітет.
У зв'язку із неоднозначним застосуванням судами України положень ч.8 ст.5 Закону про банкрутство зазначена норма стала предметом розгляду у Конституційному Суді України (КСУ), який дав їй офіційне тлумачення у рішенні від 20.06.2007 р. за № 5-рп/2007 у справі № 1-14/2007 за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства "Кіровоградобленерго" про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності).
Основну увагу ми приділимо суті рішення КСУ, а не його резолютивній частині. Отже, КСУ, аналізуючи положення ч.8 ст.5 Закону, наголосив, що комунальні унітарні підприємства, щодо яких радами приймаються рішення, є суб'єктами господарювання, які надають життєво необхідні послуги населенню, і в основу їх діяльності покладені інтереси територіальної громади.
Методологія дослідження, яка застосована КСУ, змушує нас зробити основний висновок, що право місцевих рад щодо встановлення імунітету від судових процедур банкрутства не є необмеженим. Таке право місцевих рад розповсюджується не на будь-яке майно, а обмежується лише певними об'єктами права власності.
По-перше, об'єкт права власності повинен бути не просто юридичною особою, але має бути підприємством. Тобто юридична особа повинна відповідати господарсько-правовому визначенню поняття підприємства як суб'єкта господарювання.
По-друге, підприємство повинно бути унітарним.
По-третє, підприємство має виконувати роботи та надавати послуги, які є необхідними для задоволення потреб територіальної громади.
Якщо для державних казенних підприємств законодавець встановив пряму не гу, згідно з якою вони не є суб'єктами банкрутства, то для встановлення такого же статусу для комунальних підприємств він (законодавець) поклався на власний розсуд місцевої ради як органу місцевої влади, що представляє інтереси територіальної громади. Але при реалізації свого права на судовий імунітет щодо певної юридичної особи — об'єкта права комунальної власності,.місцева рада завжди повинна діяти конкретно. Засади, якими місцева рада повинна керуватися при встановленні судового імунітету, визначені законодавством України. Конституційний Суд України, узагальнюючи принципи відбору місцевою радою комунальних підприємств — претендентів на встановлення судового імунітету, окремо підкреслив, що місцева рада повинна діяти розмірно і справедливо щодо кредиторів комунального підприємства. Тож, якщо місцева рада при прийнятті рішення про встановлення імунітету не керувалася зазначеними принципами, це може свідчити про зловживання правом. Таким чином, для місцевих рад ч.8 ст.5 Закону про банкрутство закріплює делеговане їм Верховною Радою України право на пленарному засіданні приймати обов'язкове для виконання на території ради рішення про запровадження судового імунітету від процедур банкрутства щодо окремих підприємств права комунальної власності, які виконують роботи та надають послуги, що є необхідними для задоволення потреб територіальної громади.
Внаслідок прийняття радою відповідного рішення підприємство комунальної власності перестає бути суб'єктом банкрутства. КП рішенням місцевої ради від 11.07.2000 р. було включене до переліку підприємств, щодо яких не застосовуються положення Закону про банкрутство. Пізніше, рішенням ради від 04.03.2004 р. КП виключено із зазначеного переліку, в результаті чого підприємству було поновлено статус суб'єкта банкрутства. Виключення КП із переліку надало можливість кредитору — ДПІ — звернутись до суду із заявою про порушення щодо боржника справи про банкрутство, яку й було порушено ухвалою від 22.03.2004 р.
Заборгованість перед бюджетами усіх рівнів з податків і зборів (обов'язкових платежів) боржником не сплачувалась з 2000 року. При розгляді справи про банкрутство судом встановлено, що в період знаходження боржника у правовому режимі імунітету від судових процедур банкрутства майнові активи КП були передані органами ради в оренду приватним юридичним і фізичним особам—підприємцям, господарська діяльність цього КП припинена, керівник КП і трудовий колектив відсутні, а рада не приймала будь-яких рішень щодо відновлення його платоспроможності. Юридична доля КП як юридичної особи та його пасивів (боргів перед кредиторами, у тому числі із заробітної плати) радою не вирішувалася. Постановою суду від 26.10.2004 р. КП було визнано банкрутом та призначений ліквідатор.
Ліквідатор у межах своїх повноважень встановлював активи боржника, витребовував майно від орендарів, включав активи до ліквідаційної маси, продавав їх та задовольняв вимоги кредиторів. Однак у період здійснення ліквідаційної процедури щодо КП місцева рада 24.02.2006 р. прийняла нове рішення, яким знову включила КП до переліку підприємств, до яких не застосовуються положення Закону про банкрутство.
Отже, рада скористалася наданим їй законом правом судового імунітету і запровадила його для юридичної особи, яка у розумінні Закону про банкрутство є відсутнім боржником.
Рада, таким чином, вважаючи, що підприємство знову перестало бути суб'єктом банкрутства, заявила до господарського суду клопотання про припинення справи про банкрутство. Господарським судом клопотання було задоволено і провадження у справі про банкрутство припинено ухвалою від 16.10.2007 р.
Кредитором у справі про банкрутство цю ухвалу було оскаржено до апеляційної судової інстанції. В обґрунтування своїх доводів кредитор посилався на те, що він раніше звертався до державної виконавчої служби за стягненням боргу на підставі виконавчого документа, але виконання не отримав у зв'язку із тим, що виконавцем не знайдено керівних органів та майна боржника. Кредитор вважав, що припинення провадження у справі позбавляє його можливості у встановленому законом порядку отримати належне йому майно, яким є грошові кошти.
Суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції, зазначив, що на боржника поширюється дія ч.8 ст.5 Закону про банкрутство незалежно від того, коли було прийняте рішення місцевою радою — до чи після порушення справи про банкрутство, і послався також на розглянуте нами рішення КСУ № 5-рп/2007 від 20.06.2007 p., вказавши, що провадження у справі підлягає безумовному припиненню.
Окремо від справи про банкрутство ліквідатор від імені КП також звернувся до суду з адміністративним позовом про скасування рішення місцевої ради від 24.02.2006 р., про доповнення переліку комунальних підприємств, щодо яких не застосовуються положення Закону про банкрутство,- Господарський суд в адміністративній справі постановою від 23.05.2006 р. відмовив у задоволенні позову. Апеляційна інстанція залишила рішення місцевого суду без змін.
Однак, відмовляючи у адміністративному позові, господарський суд дослідив господарсько-правовий стан комунального підприємства—боржника та умови встановлення радою щодо нього судового імунітету. Суд вказав на невідповідність мети прийняття рішення радою тим завданням, які визначаються законом для неспроможних підприємств, — відновленню платоспроможності боржника, оскільки питання щодо відновлення платоспроможності боржника радою та її органами взагалі не розглядалося. Також суд зазначив, що оскаржуване рішення ради не можна вважати обґрунтованим та безстороннім; воно прийняте несвоєчасно, тобто протягом строку, який не є розумним (через два роки після постанови суду про визнання боржника банкрутом, продажу частини майна і задоволення вимог частини кредиторів).
Апеляційні скарги кредитора та ліквідатора на відповідні рішення суду щодо КП були залишені без задоволення. Суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції, виходили лише із самого факту прийняття радою рішення, яким для боржника введено імунітет від процедур банкрутства. Суди керувалися тим, що на боржника поширюється дія ч.8 ст. 5 Закону про банкрутство та висновки, викладені в рішенні КСУ № 5-рп/2007 від 20.06.2007 p., згідно з якими провадження у справі підлягає безумовному припиненню незалежно від того, коли було прийняте рішення місцевою радою — до чи після порушення справи про банкрутство.
Суди не досліджували мотивів і мети прийняття місцевою радою рішення про встановлення судового імунітету щодо підприємства-боржника. Суди не звернули уваги та не надали відповідної оцінки доводам кредитора про відсутність керівних органів та майна у боржника і припинення ним господарської діяльності. Не отримало судової оцінки також твердження кредитора про протиправне позбавлення його власності, на яку він претендував як кредитор підприємства-боржника.
Отже, суди розглядали лише суто формальні (зовнішні) аспекти законності здійснення права на запровадження імунітету від судових процедур банкрутства для комунального підприємства, не заглиблювалися у суть права, яке в дійсності надане законом місцевій раді.
Але ж законність, як зазначав КСУ, не завжди відповідає засадам справедливості й не завжди те, що зовні виглядає законним, є правильним і відповідає суті права. Так, у п.4.1 рішення від 02.11.2004 р. № 15-рп/2004 у справі N° 1-33/2004 за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання), КСУ вказує, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема, у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. КСУ підкреслює, що таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи.
Право на введення імунітету від судових процедур банкрутства щодо підприємств комунальної власності є підконтрольним судовій владі на підставі принципів, які закріплені у ст.124 Конституції України, відповідно до яких правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, а юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Так, наприклад, відповідно до ст.2 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено завдання адміністративного судочинства, якими є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб інших суб'єктів при здійсненні ними одних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Виходячи із компетенції, яку має адміністративний суд при розгляді справи, він може визначити, якою була мета прийняття рішення, яким був розсуд місцевої ради при визначенні конкретного комунального підприємства як такого, що потребує встановлення імунітету від судових процедур неспроможності та банкрутства, наскільки місцева рада добросовісно використала свої повноваження. Безумовно, при такій глибині дослідження дій місцевої ради суду повинні бути надані обґрунтування рішення про здійснення цього права, що має бути викладене в письмовій формі і включати перелік правових і фактичних підстав для винесення такого рішення місцевою радою.
Зміст зазначеної норми КАС вказує на те, що законодавець, встановлюючи компетенцію адміністративного суду, максимально врахував вимоги Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Виконуючи свої дискреційні повноваження щодо прийняття рішення про встановлення імунітету для підприємства комунальної власності, місцева рада дійсно має діяти на свій розсуд, але межі цього розсуду завжди мають певні рамки, за якими цей розсуд перетворюється на свавілля. Вільний розсуд стосується тільки права вибору місцевою радою того підприємства, яке потребує захисту від процедур банкрутства в інтересах населення села, селища, міста (водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо). Тобто вільний розсуд обмежується правом місцевої ради, яке в загальних рисах визначене у ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, при визначенні поняття "право комунальної власності" законодавець зазначає, що це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Господарський суд при розгляді справи про банкрутство відповідно до ч.1 ст.5 Закону про банкрутство керується цим Законом, ГПК України та іншими законодавчими актами України. Норми Закону про банкрутство та ГПК України прямо не встановлюють право господарського суду при розгляді справи про банкрутство здійснювати судовий контроль у межах, який, наприклад, визначений ст. 2 КАС України. У той же час, на нашу думку, положення ст.4 ГПК України не звужують межі судового контролю при здійсненні правосуддя у справах господарських та у справах про банкрутство.
Таким чином, наведені аргументи приводять нас до висновку, що господарський суд при розгляді заяви (клопотання) місцевої ради про припинення провадження у справі про банкрутство на підставі рішення місцевої ради про незастосування до підприємства комунальної власності положень Закону про банкрутство, зобов'язаний перевірити межі власного розсуду місцевої ради при прийнятті такого рішення та визначити, чи відповідає цей акт законодавству для його застосування у даній справі.
Вважаємо, що лише доведений у господарському суді при розгляді справи про банкрутство факт, що юридична особа комунальної власності є підприємством, яке діє в інтересах територіальної громади, безпосередньо володіє та доцільно, економно та ефективно використовує майно, що передано йому (підприємству) місцевою радою, може мати юридичне значення і бути прийнятим судом як підстава для припинення провадження у справі.
На нашу думку, встановивши при розгляді клопотання (заяви) місцевої ради про припинення справи про банкрутство, що підприємство-боржник не звітує до ДШ, не здійснює господарської діяльності, відсутні керівні органи боржника або є інші подібні фактичні обставини, господарський суд зобов'язаний відмовити у задоволенні такого клопотання. Розгляд справи про банкрутство такого комунального підприємства має бути продовжений. При цьому, активи боржника, зазначені у ст.26 Закону про банкрутство, повинні бути передані до місцевої ради, а інші активи — включені до ліквідаційної маси.
Очевидно, що наведені обставини з КП вказують на те, що підприємства як суб'єкта господарського права немає. У наявності є лише юридична особа, яка зареєстрована в єдиному державному, реєстрі, але яку не можна вважати підприємством у господарсько-правовому розумінні. Більше того, ця юридична особа взагалі не надає будь-яких послуг і не виконує будь-яких робіт, не говорячи про задоволення потреб територіальної (місцевої) громади. Також є очевидним, що фактично місцева рада використовує реєстраційні (статутні) документи юридичної особи для подовження відносин щодо використання активів цієї юридичної особи іншими особами.
У викладених обставинах та їх аналізі висвітлено, що рішення ради: по-перше, не відповідає меті, яка встановлена ч.8 ст.5 Закону про банкрутство; по-друге, розсуд місцевої ради був направлений лише на те, щоб вивести майнові активи юридичної особи—боржника із ліквідаційної маси; по-третє, місцевою радою використано надане їй законом право в інтересах осіб, які фактично володіють активами боржника (орендарів), з метою надання їм можливості в подальшому користуватися комунальним майном.
Практика здійснення права на імунітет комунальних підприємств від процедур банкрутства з подальшим припиненням органами ради їх господарської діяльності та одночасним вилученням від них майнових активів становить втручання у право власності кредиторів, що означає фактичну конфіскацію (експропріацію) власності кредиторів і порушує статтю 1 Першого протоколу (захист власності) до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою: "Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів".
У наведеному нами прикладі із КП через здійснення права на судовий імунітет комунального підприємства—боржника та вилученням місцевою радою і передачею іншим особам майнових активів боржника, кредиторів було позбавлено їх власності у значенні другого речення першого абзацу зазначеної ст. І Першого протоколу.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Трегубенко проти України" Суд повторив, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде показаний, inter alia, "інтерес суспільства" та "умови, передбачені законом". Більше того, будь-яке втручання у право власності має відповідати принципу пропорційності.
Між тим, через такі дії місцевої ради кредитори приречені на довічне невиконання судових рішень про стягнення коштів на їх користь. Також кредитори не отримають виконання судових рішень, ухвалених у процедурах провадження у справі про банкрутство про визнання їх грошових вимог до боржника, які по своїй правовій суті є рішеннями, що підтверджують право кредитора на стягненя боргу (повне або часткове задоволення вимог у ліквідаційній процедурі). Таким чином, рішення місцевої ради обмежує право кредиторів комунальних підприємств на справедливий судовий розгляд, гарантоване ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Через рішення і поведінку місцевої ради кредитори втрачають право на ефективний засіб юридичного захисту, що суперечить положенням ст.13 Конвенції, відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Зазвичай місцева рада передає активи комунального підприємства, що припинило свою діяльність, в оренду іншим особам, не приймаючи спеціального рішення про їх вилучення. Кредитор комунального підприємства не має правових засобів запобігти вилученню місцевою радою, як власником підприємства, майнових активів від юридичної особи— боржника та передачі їх іншим особам. Кредитор позбавлений права вимагати від місцевої ради повернення належної йому суми на відшкодування матеріальної шкоди. Національне законодавство також не передбачає для державного виконавця певних прав на вилучення майна від осіб, яким місцева рада передала майно боржника.
Рішення ради є адміністративним рішенням про здійснення права на імунітет від судових процедур. Розглянуті у комплексі рішення і дії місцевої ради дають нам право стверджувати, що через порушення прав людини місцеві ради без належних підстав збагачуються за рахунок кредиторів підприємств комунальної власності. Крім того, можна стверджувати, що подібна практика місцевих рад завдає моральну шкоду всім без винятку учасникам правовідносин з підприємствами комунальної власності, оскільки не є справедливою.
У наведеному прикладі, якби КП було ліквідовано в судових процедурах, то інтереси суспільства, інтереси місцевої громади і місцевого самоврядування не зазнали б ніякої шкоди. Але від прийнятого рішення ради кредитори боржника зазнали втрат, які їм ніхто і ніколи не компенсує.
Слід зауважити, що місцева рада, здійснюючи своє право на введення імунітету, може прийняти рішення до будь-якої юридичної особи, навіть абсолютно непотрібної для інтересів територіальної громади, з єдиною метою — позбавити кредиторів можливості включення майна до ліквідаційної маси і публічного продажу його для задоволення вимог кредиторів. Це право застосовується місцевими радами безсистемно, тобто частіше тоді, коли ліквідатор, який призначений судом, проявляє принциповість і наполегливість у здійсненні своїх повноважень. Використання місцевою радою своїх прав для захисту не підприємства, а, по суті, окремого комунального майна, що знаходиться в користуванні (оренді) у сторонніх осіб, розкриває об'єктивну картину буття (існування) об'єктів комунальної власності, яка вказує на серйозні підстави підозрювати, що право місцевих рад навмисно використовується для ухилення від виконання зобов'язань (у тому числі щодо сплати податків), для безконтрольного і непублічного (тіньового) розпродажу об'єктів комунальної власності, для безоплатного або за заниженими цінами використання комунального майна тощо.
Європейський суд з прав людини також нагадував, що однією з вимог "справедливого розгляду" є "рівноправність засобів", яка включає обов'язок надати кожній стороні розумну можливість представити свої інтереси за умов, які не надають очевидної переваги супротивникові (див. рішення у справі "Домбо Бегер Б.В. проти Нідерландів" від 27.10.1993 p.). Однак у наведеній справі щодо КП розгляд по суті справи про банкрутство та справи про визнання протиправним рішення місцевої ради про застосування імунітету не надав кредитору такої можливості: з одного боку, суди, що розглядали справу по суті, дозволили місцевій раді обмежити обґрунтування рішення про введення імунітету лише оголошенням самого рішення про включення боржника (банкрута) до певного переліку, що надто коротко і надто неконкретно для того, щоб дати змогу кредитору представити розумне заперечення такого рішення; з іншого боку, ці суди не дозволили кредитору довести, що юридична особа— банкрут — взагалі не є підприємством і до нього не можна застосовувати судовий імунітет.
Причину у прийнятті місцевою радою таких рішень ми вбачаємо у дискреційності відповідних повноважень ради та у зловживанні ними. Як висновував Європейський суд з прав людини, у разі, коли обмеження завдає шкоди самій суті права, то "обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не має правомірної мети і якщо відсутнє пропорційне співвідношення між вжитими засобами та поставленою метою" (справа "Осман проти Сполученого Королівства" від 28.10.1998 p.).
ПАВЛО ПРИГУЗА, суддя господарського суду Херсонської області.
Юридичний вісник України № 23(7 - 13 червня 2008 року)