Зовнішнє незалежне оцінювання: чи є воно законним?

Кабінет Міністрів України своєю постановою "Деякі питання запровадження зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти" від 25.08.2004 р. № 1095 (далі — Постанова № 1095) поклав на Міністерство освіти і науки України обов'язок щодо проведення у 2006 році випробування технологій зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти, запровадження у 2007 — 2008 роках зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти, які виявили бажання вступити до вищих навчальних закладів, і затвердив Порядок зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти.

Указ, постанови, наказ

Указом Президента України "Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні" від 04.07.2005 р. № 1013/2005 (далі — Указ № 1013) з метою подальшого розвитку освіти в Україні, її інтеграції в європейський освітній простір, а також створення умов для забезпечення доступу громадян до якісної освіти, утвердження високого статусу педагогічних працівників у суспільстві на Кабінет Міністрів України було покладено завдання по опрацюванню і забезпеченню реалізації заходів щодо здійснення переходу протягом 2005 — 2006 років до проведення вступних випробувань до вищих навчальних закладів шляхом зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про невідкладні заходи щодо запровадження зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти" від 31.12.2005 р. № 1312 (далі — Постанова № 1312) затверджено Положення про Український центр оцінювання якості освіти.

На виконання Указу № 1013, постанов № 1095 і № 1312 Міністерством освіти і науки України наказом від 24.01.2008 р. № 33 було затверджено Порядок проведення зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти.

Юридичний бік питання

Ідея шляхетна і, можливо, навіть необхідна, адже її головна мета — подолання корупції при вступі абітурієнта до вищих навчальних закладів. Облишимо низку нових, пов'язаних з цим нововведенням проблем суто практичного характеру (такі як якість контрольних матеріалів, конкурси пільг, особливі умови вступу, система перевірки, окремі конкурси, додаткове тестування тощо) і зупинимося на суто юридичній стороні питання. А саме: чи відповідають запроваджені Міністерством освіти і науки України заходи щодо реформування вступної компанії вимогам Конституції і законів України і чи повною мірою вони відповідають міжнародно-правовим актам у галузі захисту прав і свобод людини і громадянина. З нашої точки зору, питання законності і конституційності створення такого механізму на сьогодні залишається відкритим і ось з яких причин.

Посадові і службові особи органів державної влади і державних органів України при здійсненні своїх повноважень повинні керуватися положеннями статей 8, 19 Конституції України. Зокрема, ч. 2 ст. 19 Конституції зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто всі публічні рішення, прийняті органами державної влади та державними органами України на виконання конституційних повноважень, мають видаватись виключно на конституційних і законних засадах. Тільки так може забезпечуватися правовий порядок в Україні, що є складовою національної безпеки України поряд із політичною, економічною, воєнною, демографічною, інформаційною та іншими видами безпеки, які знаходяться у тісному взаємозв'язку і взаємозалежності.

Задоволення національних потреб, захист національних цінностей і реалізація національних інтересів неможливі без досягнення належного рівня правового порядку в Україні, який би забезпечував захист і реалізацію конституційних прав і свобод людини і громадянина, додержання Конституції України органами державної влади і державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Правовий порядок в Україні — стан забезпечення верховенства права в державі, за якого головним пріоритетом і домінантою в державному управлінні є забезпечення прав і свобод людини, гідних умов її життя, розвиток і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави. Проте запровадження підзаконними актами порядку оцінювання є порушенням вимог статей 8, 19 Конституції України.

Експеримент без згоди

Стаття 53 Конституції України гарантує кожному право на освіту. Відповідно до положень цієї ж статті держава забезпечує, зокрема, доступність вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 04.03.2004 р. № 5-рп/2004 доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту і держава має створити можливості для реалізації цього права. Визнання права кожної людини на освіту є також вимогою Загальної декларації прав людини (ст. 26), Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (ст. 13).

Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України основи освіти визначаються виключно законами України. Законодавство України про освіту складається із законів України "Про освіту", "Про дошкільну освіту", "Про загальну середню освіту", "Про професійно-технічну освіту", "Про вищу освіту". Ні Конституцією України, ні чинним законодавством України про освіту не передбачається проведення оцінювання. Це означає, що видання Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Міністерством освіти і науки України відповідних указів, постанов і наказів не відповідає положенням Конституції України і чинним законам України в галузі освіти.

Фактично на суспільстві апробовується експериментальна модель оцінювання якості освіти, у зв'язку з чим слід зазначити, що Конституція України не передбачає можливість проведення будь-яких експериментів над громадянами без їх згоди. Згоди ж учнів та їх батьків на участь у такому загальнодержавному експерименті, як зовнішнє незалежне оцінювання ніхто не запитував. До речі, в Російській Федерації подібний широкомасштабний експеримент, про що ще буде йти далі, призвів до фіксації лікарями численних психічних розладів у абітурієнтів.

Отже, цілком ймовірно, що всупереч вимогам статей 8, 19 Конституції України, громадяни України зазнали звуження змісту та обсягу існуючих прав і обов'язків щодо гарантованого Основним Законом держави права на освіту (ст. 53).

Шлях виходу

Людина як головний об'єкт захисту в системі забезпечення державної безпеки України є єдиним пріоритетом, що пов'язує між собою суспільство і державу. Україна, згідно з Конститу- цією України, є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (ст. 1), яка визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ч. 1 ст. 3), а утвердження і забезпечення прав і свобод людини — головним своїм обов'язком (ч. 2 ст. 3). Права і свободи людини та їх гарантії, втілені в Конституції України та міжнародно-правових актах, визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Тому органи державної влади та державні органи України, органи місцевого самоврядування, їх службові та посадові особи мають, керуючись принципом верховенства права, забезпечувати верховенство Конституції України, що є єдиним шляхом гарантування забезпечення законності і правопорядку в державі.

Враховуючи викладене, можна припустити, що оцінювання викликає сумніви щодо його конституційності і законності. А тому є один шлях виходу із даної ситуації, а саме, відмовитися від проведення оцінювання до внесення змін і доповнень до законодавства України про освіту.

До речі, за повідомленнями деяких інформаційних агентств (наприклад інтернет-видання "Полит.РУ" від 15.07.2008 р.), група ініціативних батьків випускників шкіл Російської Федерації (де проводиться аналогічний експеримент) оспорюють у Конституційному суді конституційність і законність проведення єдиного державного екзамену. Такі звернення готуються в Петербурзі та Краснодарі.

"Бюджетники" і "контрактники"

Зазначимо і таке. Від посадовців з Міністерства освіти і науки України дедалі частіше лунають надто категоричні твердження такого змісту: треба скасувати необхідність випускникам-"бюджетникам" відпрацьовувати три роки після закінчення вузу там, куди вони направлені за державним замовленням. Ідея абсурдна і не відповідає ні принципу справедливості, ні нормам загальнолюдської моралі. Адже таким нововведенням перші два-три роки скористаються ті випускники-"бюджетники", які отримали вищу освіту за рахунок держави здебільшого завдяки саме корупційним схемам (хабарам, зловживанням тощо). Тобто "бюджетники" матимуть переваги порівняно з випускниками-"контрактниками", які (можливо за останні кошти) чесно отримали вищу освіту і вимушені будуть працевлаштовуватися на менш престижну посаду або на гіршу роботу.

Парадокс і несправедливість ще й у тому, що від "контрактників" держава і вищі навчальні заклади отримували кошти, а "бюджетники" (це, як правило, студенти із забезпечених сімей) навчались за рахунок держави, а отже, і за кошти менш забезпечених студентів.

Окремо увагу слід приділити необхідності започаткування на законодавчому рівні інституту переведення студентів, які не встигають з виконанням навчального плану, з бюджетної форми навчання на контрактну, а на їх місця зараховувати відмінників з числа студентів-контрактників". Таким чином, забезпечуватиметься більш цільове використання бюджетних коштів і держава підтримуватиме тих, хто дійсно цього вартий та прагне стати справжнім фахівцем в обраній галузі.

Вже давно існує потреба у зрівнянні статусу і наданні рівних прав студентів-"контрактників" і студентів-"бюджетників" (проїзду у громадському та міжміському транспорті, наданні робочих місць тощо), адже обидві категорії студентів навчаються за загальними державними стандартами і навчальними програмами. Ці та інші висунуті життям питання мають бути врегульовані законом.

Логіка законодавства

Наостанок, з метою зняти сумніви у всебічності розгляду нами даного питання, слід зазначити і нагадати посадовим і службовим особам Кабміну логіку побудови законодавчого масиву в Україні. А саме, закони України приймаються на підставі норм Конституції України і деталізують їх положення. Підзаконні нормативно-правові акти приймаються теж на підставі Конституції, але виходячи зі змісту норм законів, якими регулюється та чи інша сфера суспільних відносин (які другі за юридичною силою після норм Конституції).

Пунктом 3 ст. 116 Конституції України, зокрема, передбачено, що Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики в сфері освіти. Положення цієї норми конкретизуються у законодавстві про освіту, на підставі якого приймаються підзаконні нормативно-правові акти (Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України та інших державних органів). Проте в цьому законодавстві про освіту немає жодного слова про можливість проведення будь-якого незалежного оцінювання якості освіти в Україні. У даному випадку є припис ст. 116 Конституції і підзаконне нормативно-правове регулювання, але з'єднувальний елемент — закон — відсутній. Норма Конституції хоч і є нормою прямої дії, але виходячи зі змісту статей 8, 19, п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, в даному випадку не може використовуватися без її деталізації в законодавстві.

Автор:Валентин ГОЛОВЧЕНКО, Андрій ПОТЬОМКІН

Юридичний вісник України № 30, 2008