Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича - доповідача,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України (n0025100-09) щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) Закону України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 15 січня 2009 року N 890-VI (890-17) (Голос України, 2009 р., 21 березня).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) стало конституційне подання Президента України (n0025100-09) .

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність Закону України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" (890-17) .

Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - відповідно до статті 150 Конституції України (254к/96-ВР) , статей 13, 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є неконституційним), Закон України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 15 січня 2009 року N 890-VI (890-17) (далі - Закон) як повністю, так і в окремих його частинах.

Неконституційність Закону (890-17) глава держави вбачає в порушенні конституційної процедури набрання ним чинності. Він вважає, що після подолання парламентом вето і не підписання Президентом України Голова Верховної Ради України повинен замість підпису глави держави ставити свій підпис, без якого неможливе офіційне опублікування закону та набрання ним чинності.

Суб'єкт права на конституційне подання наголошує, що Закон (890-17) опубліковано в газеті "Голос України" від 21 березня 2009 року без підпису Голови Верховної Ради України В. Литвина, як того вимагає частина четверта статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) . Натомість Закон (890-17) містить лише підпис Голови Верховної Ради України В. Литвина, поставлений відповідно до частини першої статті 94 Основного Закону України (254к/96-ВР) .

Автор клопотання зазначає, що є неконституційними окремі положення Закону (890-17) , зокрема:

- частини другої, пункту 2 частини четвертої статті 4 (890-17) , які суперечать статті 6, частині другій статті 19, пункту 33 частини першої, частині другій статті 85, частині п'ятій статті 89 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- частини четвертої статті 1, частини п'ятої статті 4 (890-17) , які суперечать пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- частини четвертої статті 1, частини першої статті 24 (890-17) , які суперечать частині другій статті 19, частині п'ятій статті 89 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- частини першої статті 18, частини дев'ятої статті 23 (890-17) , які суперечать статті 19 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- пункту 3 частини першої статті 12, частин першої, четвертої статті 19, частини другої статті 37 (890-17) , які суперечать частині першій статті 6, статті 21, частині другій статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- частин першої, другої статті 18, частини першої статті 19, статті 20, пункту 2 частини третьої статті 24 (890-17) , які суперечать статтям 6, 21, 31, частині другій статті 85, частинам третій, четвертій статті 89 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- пунктів 1, 2 частини другої, пунктів 2, 3 частини третьої статті 24, статей 26, 27, частини третьої статті 29, частин першої, другої статті 37 (890-17) , які суперечать положенням статті 111 Конституції України (254к/96-ВР) .

2. Свої позиції щодо порушених у конституційному поданні (n0025100-09) питань висловили Голова Верховної Ради України, вчені Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії.

3. Розглядаючи питання, поставлені в конституційному поданні (n0025100-09) , Конституційний Суд України керується положеннями частини першої статті 152 Конституції України (254к/96-ВР) , відповідно до яких закони та інші правові акти визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (254к/96-ВР) або якщо була порушена встановлена Основним Законом України (254к/96-ВР) процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

3.1. У Конституції України (254к/96-ВР) визначено повноваження Президента України в законодавчому процесі. Зокрема, як глава держави він має право законодавчої ініціативи в парламенті, право вето, здійснює підписання і офіційне оприлюднення законів. Виходячи з положень частин першої, другої, третьої статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) підписання та офіційне оприлюднення Президентом України закону за своєю правовою суттю є процедурою, спрямованою на надання йому чинності. Водночас ця процедура є взяттям закону до виконання Президентом України як гарантом додержання Конституції України (254к/96-ВР) , прав та свобод людини і громадянина. Надання Президенту України права вето, повноважень щодо підписання і офіційного оприлюднення закону слід розглядати також як елемент механізму стримувань і противаг у здійсненні влади. Однак Конституція України (254к/96-ВР) не поставила в залежність від волі Президента України завершення процедури набрання законом чинності. Частина четверта статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) передбачає альтернативну процедуру набрання законом чинності у разі, коли Президент України не підписав і офіційно не оприлюднив його після повторного розгляду і прийняття Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу. Положення частини четвертої статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) , згідно з яким у разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом, слід розуміти як таке, що передбачає офіційне оприлюднення і опублікування закону іншим чином, а саме: невідкладними діями іншої посадової особи держави - Голови Верховної Ради України та за його підписом.

3.2. Розглядаючи положення частини четвертої статті 94 Основного Закону України (254к/96-ВР) щодо офіційного оприлюднення і опублікування закону за підписом Голови Верховної Ради України, Конституційний Суд України враховує правові позиції, викладені в його рішеннях від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 (v017p710-09) та 14 липня 2009 року N 18-рп/2009 (v018p710-09) , згідно з якими у разі прийняття Верховною Радою України закону повторно, коли до нього було застосовано право вето, офіційному оприлюдненню та опублікуванню підлягає саме повторно прийнятий закон з датою його повторного прийняття. Зазначення в повторно прийнятому і опублікованому законі іншої дати є порушенням конституційної процедури набрання ним чинності.

Зважаючи на це Конституційний Суд України дійшов висновку, що повторно розглянутий закон має містити дату його повторного прийняття і підпис Голови Верховної Ради України, який є свідченням відповідності змісту закону прийнятому парламентом рішенню. Наявність дати повторного прийняття закону та зазначеного підпису є підставою для підписання і офіційного оприлюднення закону Президентом України. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. При цьому наявність підпису Голови Верховної Ради України під текстом закону для його офіційного оприлюднення і опублікування є обов'язковим.

Закон (890-17) був офіційно опублікований за датою його першого прийняття 15 січня 2009 року, а не повторного розгляду - 3 березня 2009 року, та без підпису Голови Верховної Ради України. Отже, відсутність під текстом Закону (890-17) , прийнятого за результатами повторного розгляду, належної дати та підпису Голови Верховної Ради України є порушенням встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України (254к/96-ВР) процедури набрання ним чинності, що відповідно до частини першої статті 152 Конституції України (254к/96-ВР) є підставою для визнання Закону (890-17) неконституційним повністю.

4. В результаті визнання неконституційним Закону (890-17) повністю з підстав порушення встановленої Основним Законом України (254к/96-ВР) процедури набрання ним чинності немає необхідності в розгляді інших питань, поставлених у конституційному поданні (n0025100-09) .

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України (254к/96-ВР) , статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) , Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є неконституційним), Закон України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 15 січня 2009 року N 890-VI (890-17) .

2. Закон України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 15 січня 2009 року N 890-VI (890-17) , визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

                                        КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

Відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 10 вересня 2009 року N 20-рп/2009 щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) Закону України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" (890-17) (далі - Рішення N 20-рп/2009).

Рішенням N 20-рп/2009 Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є неконституційним), Закон України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" від 15 січня 2009 року N 890-VI (890-17) (далі - Закон) з підстав порушення встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України (254к/96-ВР) процедури набрання ним чинності.

В основу Рішення N 20-рп/2009 покладено правові позиції Конституційного Суду України, вироблені ним у рішеннях від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 (v011p710-98) (далі - Рішення N 11-рп/98), від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 (v017p710-09) (далі - Рішення N 17-рп/2009), від 14 липня 2009 року N 18-рп/2009 (v018p710-09) (далі - Рішення N 18-рп/2009).

Суть правової позиції, викладеної в Рішенні N 11-рп/98 (v011p710-98) , полягає в тому, що застосоване Президентом України право вето щодо прийнятого Верховною Радою України закону своїм юридичним наслідком має скасування останніх результатів голосування за нього і відкриття процедури повторного розгляду закону. Таким чином, з цієї правової позиції випливає, що право вето Президента України має скасувальний характер, тобто внаслідок його застосування, по суті, скасовується рішення Верховної Ради України.

На підставі цієї правової позиції Конституційний Суд України у Рішенні N 17-рп/2009 (v017p710-09) вказав, що оскільки результати остаточного голосування за закон скасовуються у зв'язку із застосуванням права вето, то у разі його подолання без внесення змін до закону датою прийняття такого закону слід вважати дату його остаточного голосування за результатами повторного розгляду.

Правова позиція Конституційного Суду України, що вето Президента України призводить до скасування результатів голосування за закон, дістала подальший розвиток у Рішенні N 18-рп/2009 (v018p710-09) , в якому зазначається, що за обставин, коли останні результати голосування за закон скасовуються у зв'язку з застосуванням Президентом України права вето, датою прийняття закону слід вважати дату його остаточного голосування за результатами повторного розгляду. Саме ця дата повинна бути вказана при офіційному оприлюдненні закону та його опублікуванні, зазначення іншої дати є порушенням встановленої Конституцією України (254к/96-ВР) процедури набрання законом чинності, оскільки дата прийняття закону є невід'ємним його елементом.

Рішення N 20-рп/2009 базується на зазначених правових позиціях. Закон (890-17) , який не зазнав змін при подоланні вето Президента України, визнано неконституційним повністю з тих підстав, що датою його ухвалення є дата першого прийняття Закону (890-17) , а не дата прийняття та підписання за результатами повторного розгляду. Крім того, зроблено висновок, що поставлення Головою Верховної Ради України підпису під текстом закону для його офіційного оприлюднення і опублікування є обов'язковим.

Таким чином, в основу зазначених рішень Конституційного Суду України покладено таке розуміння Конституційним Судом України частини четвертої статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) :

- застосування Президентом України права вето щодо закону призводить до скасування результатів голосування за нього;

- водночас скасовується дата прийняття та підпис під текстом закону;

- датою прийняття закону у разі подолання вето при незмінності його редакції має бути дата повторного прийняття закону, а підписання його Головою Верховної Ради України має здійснюватися за результатами повторного розгляду закону.

На нашу думку, таке розуміння частини четвертої статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) не відображає сутності цієї норми і не узгоджується з конституційними інститутами вето та промульгації законів, конституційним статусом Верховної Ради України та Президента України.

Законопроект з часу ухвалення його в цілому більшістю голосів народних депутатів України стає законом, який підписується Головою Верховної Ради України і направляється главі держави для промульгації. Термін "закон" у частині четвертій статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) вживається у значенні юридично цілісного і структурно завершеного нормативно-правового акта, який приймається Верховною Радою України відповідно до її повноважень (Рішення N 11-рп/98 (v011p710-98) ) .

Право вето Президента України згідно зі статтею 94 Конституції України (254к/96-ВР) має відносний (умовно-обмежувальний) характер. А це означає, що глава держави не може заборонити вступ в силу закону, він не володіє правом його остаточного відхилення після прийняття парламентом, а може лише зупинити процес набрання законом чинності. Повторним голосуванням за закон, але вже кваліфікованою більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, парламент долає вето Президента України, що відкриває шлях до набрання законом юридичної сили. Тобто застосування права вето - повернення Президентом України на повторний розгляд закону зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями не є скасуванням як результатів голосування, так і самого закону, а є лише зупиненням процесу набрання законом чинності.

Щодо терміна "скасування", то під ним за "Великим тлумачним словником сучасної української мови" розуміють дію, яка призводить до оголошення чого-небудь недійсним, незаконним, до його анулювання чи ліквідації. Тобто під скасуванням слід розуміти анулювання неправомірного рішення (акта). За логікою, анулювання результатів голосування за закон призводить і до анулювання закону. При цьому слід враховувати, що закони, постанови та інші акти Верховної Ради України, які набрали чинності, скасуванню навіть самим парламентом не підлягають, вони визнаються такими, що втратили чинність (частина друга статті 48 Регламенту Верховної Ради України (547-17) ) . Можуть бути скасовані лише результати голосування за закон, який ще не підписаний Головою Верховної Ради України, і тільки у разі порушення встановленої процедури при розгляді та голосуванні проекту закону або у разі виникнення перешкод, які могли вплинути на результати голосування (частини третя, четверта, десята статті 48 Регламенту Верховної Ради України (547-17) ) .

Зазначене дає підстави вважати, що при поверненні закону на повторний розгляд результати першого голосування за нього не скасовуються, вони залишаються, як і залишається закон. Але ці результати в умовах застосування Президентом України права вето є недостатніми і не дають можливості завершити законотворчий процес та надати закону чинності.

У разі якщо пропозиції Президента України при повторному розгляді закону не враховуються, двома третинами голосів народних депутатів України може бути підтверджена раніше ухвалена редакція закону. Дату підтвердження свого рішення, тобто дату подолання вето Президента України, не можна вважати датою прийняття закону, адже закон не змінився, народні депутати України лише підтвердили своє волевиявлення. З іншого боку, якщо вважати результати голосування анульованими, то слід вважати, що і закону як такого немає, а є законопроект, тобто це повернення в пройдену стадію законодавчої процедури. Але частина четверта статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) вказує, що на повторний розгляд парламенту надходить закон, а не законопроект.

Варто зазначити, що повторний розгляд закону парламентом у разі застосування главою держави права вето не є кардинально відмінним від звичайної процедури розгляду і ухвалення закону. Згідно зі статтею 134 Регламенту Верховної Ради України (547-17) розгляд пропозицій Президента України до повернутого ним закону здійснюється у загальному порядку голосування пропозицій і поправок на пленарному засіданні Верховної Ради України відповідно до статті 45 Регламенту Верховної Ради України (547-17) , яка не передбачає скасування попередніх результатів голосування, тобто при внесенні поправок до законопроекту чи змін до закону не вимагається голосування щодо скасування результатів останніх голосувань за положення, що змінюються.

Правова позиція Конституційного Суду України, згідно з якою застосування Президентом України права вето до ухваленого Верховною Радою України закону призводить до скасування результатів голосування за нього, видається проблемною. У Рішенні N 11-рп/98 (v011p710-98) вона була сформульована з метою означення початку повторного розгляду закону, тобто, на нашу думку, мала побічний характер, а тому не може беззастережно бути використана Конституційним Судом України при встановленні порушень конституційної процедури ухвалення закону і набрання ним чинності. Процедура повторного розгляду закону у Верховній Раді України після застосування права вето Президентом України є розглядом одного і того ж закону із врахуванням наявних результатів голосування за нього.

Таким чином, при подоланні вето Президента України датою прийняття Верховною Радою України закону, без внесення до нього змін, слід вважати дату його прийняття у парламенті в цілому, коли на голосування він ставився як законопроект. На це вказує також процедура його повторного розгляду, в процесі якої розглядається не закон, а прийнятність сформульованих пропозицій Президента України (стаття 135 Регламенту Верховної Ради України (547-17) ) . Голосування двома третинами від конституційного складу парламенту у такому разі має своєю ціллю не прийняття закону (він уже прийнятий), а підтвердження кваліфікованою більшістю волевиявлення щодо його прийняття.

Розглядаючи поставлені питання, варто вдатися до порівняльного аналізу. Конституція України (254к/96-ВР) , надавши Конституційному Суду України право конституційного контролю за законами та іншими нормативно-правовими актами, не надала йому повноважень визнавати ці акти або їх окремі частини такими, що втрачають чинність. Основний Закон України (254к/96-ВР) безпосередньо вказав, що акти, які визнаються неконституційними, самостійно втрачають чинність. Так само, якби був намір надати вето Президента України скасувального характеру, у Конституції України (254к/96-ВР) мало бути зазначено, що застосування права вето призводить до анулювання результатів ухвалення Верховною Радою України закону.

Розглядаючи справу, Конституційний Суд України мав урахувати, крім зазначених, інші правові позиції Рішення N 11-рп/98 (v011p710-98) , зокрема щодо того, що голосування у Верховній Раді України є дією, якою приймаються рішення (із чого випливає, що скасування результатів голосування є скасуванням рішення), і, що особливо важливо, що Конституція України (254к/96-ВР) не встановлює вимог щодо порядку проведення голосування на пленарних засіданнях парламенту, в тому числі випадків і підстав визнання голосування таким, що не відбулося, а також проведення переголосувань. Ці питання, стверджує Конституційний Суд України, підлягають врегулюванню законом про регламент Верховної Ради України (547-17) (пункт 1 мотивувальної частини рішення N 11-рп/98 (v011p710-98) ) . Отже, є підстави для висновку, що порядок поставлення дати та підпису під текстом законів при їх повторному розгляді також має визначатися Регламентом Верховної Ради України (547-17) та (або) законом, з врахуванням і того, що зазначене належить до засобів юридичної техніки.

Що стосується висновку Конституційного Суду України щодо обов'язкового підписання закону Головою Верховної Ради України спеціально для його офіційного оприлюднення і опублікування, то він не випливає з положень Конституції України (254к/96-ВР) , зокрема частини четвертої статті 94. Навіть граматичне тлумачення положення про те, що закон "невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом", не дає підстави вважати, що закон повинен окремо підписуватися для цілей офіційного оприлюднення. Положення Конституції України (254к/96-ВР) , зокрема статті 94, взагалі ні від Президента України, ні від Голови Верховної Ради України не вимагають спеціального підпису для опублікування закону.

Виходячи з положень Конституції України (254к/96-ВР) підписи Голови Верховної Ради України і Президента України під текстом закону є засвідченням відповідності тексту закону прийнятому парламентом рішенню та засвідченням схвалення главою держави прийнятого закону. На таке значення підпису Президента України під текстом закону вказує, зокрема, частина третя статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) , де зазначається, що у разі не повернення главою держави закону для повторного розгляду він вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний. На те, що підпис Президента України під текстом закону означає його схвалення, вказує і частина друга цієї статті, де зазначається, що глава держави "підписує його, беручи до виконання". Також слід враховувати, що за "Великим тлумачним словником сучасної української мови" під терміном "підписувати" розуміють поставлення підпису на знак потвердження, засвідчення чого-небудь. Оскільки в Законі (890-17) не міститься вказівок щодо вчинення дій з офіційного його оприлюднення і опублікування, то підписи Голови Верховної Ради України і Президента України під текстом закону не можуть мати такого функціонального призначення. Закони мають опубліковуватися за підписом під їх текстом Президента України (Голови Верховної Ради України) на підставі окремих розпоряджень.

Щодо висновку Конституційного Суду України про визнання Закону (890-17) неконституційним повністю, то він також є невиправданим. Сама по собі неузгодженість дати під текстом закону з часом його повторного розгляду не є фактором невідповідності змісту закону положенням Конституції України (254к/96-ВР) , неповноважності парламенту його приймати, недотриманням порядку голосування при його прийнятті або іншими обставинами, які впливають на конституційність закону в цілому чи породжують певні негативні наслідки під час його застосування. Тому Конституційний Суд України мав надати мотивацію свого висновку щодо визнання неконституційним Закону (890-17) повністю. Не варто ставати на позицію, що будь-яке порушення процедури розгляду, ухвалення або набрання законом чинності є підставою для визнання його неконституційним в цілому.

Слід також зазначити, що редакція статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) є такою, яка вимагає перш за все телеологічного і систематичного її тлумачення. Спроби лише шляхом граматичного тлумачення з'ясувати вказані положення Конституції України (254к/96-ВР) не сприяли їх повному розумінню, що вплинуло на прийняття Рішення N 20-рп/2009.