Про розвиток ринків паливно-енергетичних ресурсів в рамках реалізації Енергетичної стратегії України на період до 2030 року

Енергетичною стратегією України на період до 2030 року (145а-2006-р) визначено основні завдання та напрями, реалізація яких дасть змогу створити умови для постійного та якісного задоволення попиту на енергетичні ресурси, безпечного, надійного та сталого функціонування енергетики та її максимально ефективного розвитку, забезпечить енергетичну безпеку держави. Одним із таких напрямів є формування цілісної та дієвої системи управління і регулювання в паливно-енергетичному комплексі, розвиток конкурентних відносин на ринках енергоносіїв.

Пріоритетними завданнями державної політики розвитку паливно-енергетичного комплексу є розвиток ринкових засад його функціонування та впровадження ефективних механізмів антимонопольного регулювання.

Необхідною умовою для збалансованого розвитку паливно-енергетичного комплексу є поєднання реального дієвого конкурентного середовища в енергетичній сфері із проведенням державної цінової політики, спрямованої на формування конкуренції взаємозамінних видів паливно-енергетичних ресурсів.

Проте на даний час в Україні не вдається налагодити ефективне функціонування ринкових механізмів у паливно-енергетичному комплексі.

Упровадження нової моделі конкурентного ринку електричної енергії в Україні здійснюється повільніше, ніж було передбачено Концепцією функціонування та розвитку оптового ринку електричної енергії України, схваленою постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 року N 1789 (1789-2002-п) , оскільки основні зусилля органів виконавчої влади та суб'єктів ринку протягом 2003-2006 років були спрямовані на створення визначених Концепцією (1789-2002-п) передумов для переходу до ринку двосторонніх договорів купівлі-продажу електричної енергії - забезпечення розрахунків за спожиту електричну енергію у повному обсязі, часткове розв'язання проблеми заборгованості, впровадження необхідних інформаційних систем та систем обліку тощо.

У рамках існуючої моделі ринку електричної енергії не вдалося повною мірою забезпечити дієву конкуренцію серед виробників і постачальників електроенергії та утворення цін на електроенергію, яке б стимулювало енергетичні компанії до підвищення ефективності роботи та збільшення інвестицій в енергетичну галузь.

Ні існуючі на теперішній час ринкові механізми, ні безпосередньо адміністративні заходи не забезпечили необхідну модернізацію та оновлення наявних виробничих потужностей енергогенеруючих і енергопостачальних компаній. До виконання була прийнята обмежена кількість проектів з оновлення і реабілітації електричних станцій та електричних мереж. Ситуація стає особливо критичною з огляду на зростання в найближчому майбутньому потреби в маневрових потужностях, недостатність яких є загрозою надійному функціонуванню об'єднаної енергетичної системи України.

Останніми роками поширилась практика вирішення поточних економічних питань шляхом підтримки певних категорій споживачів і окремих галузей за рахунок електроенергетичної галузі через використання механізмів перехресного субсидіювання та надання пільг.

Необґрунтоване стримування на низькому рівні тарифів для окремих груп споживачів, у тому числі населення, призвело до збільшення перехресного субсидіювання одних споживачів та регіонів іншими споживачами і регіонами. Зокрема, частка дотаційних сертифікатів у оптовій ціні продажу електроенергії на сьогодні становить більше 25 відсотків і продовжує зростати, що стає перешкодою впровадженню економічних інструментів регулювання енергетичного ринку.

Запроваджені у зв'язку з постановою Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2005 року N 745 (745-2005-п) "Про перехід до єдиних тарифів на електроенергію, що відпускається споживачам" єдині роздрібні тарифи на електроенергію поглиблюють перехресне субсидіювання та разом з дотаційними сертифікатами є економічним бар'єром для впровадження нової моделі ринку електричної енергії.

Недосконала тарифна політика призводить також до зростання кредиторської заборгованості енергогенеруючих компаній, що спричиняє їх банкрутство або непрозору приватизацію.

Газова галузь України характеризується високим ступенем монополізації та недостатньою прозорістю. Державне управління зазначеною галуззю є неефективним, послаблюється надмірним політичним впливом, відсутністю обґрунтованих, узгоджених у рамках економічної політики стратегічних орієнтирів, низькою виконавською дисципліною.

Чинним законодавством України ускладнено вільний доступ до мереж транспортування природного газу споживачам, постачальникам і транзитерам газу. Занадто повільні темпи реформування галузі обумовлюють відсутність економічної мотивації для виконання взаємних зобов'язань постачальників та споживачів природного газу.

Перехід до конкурентного ринку газу з економічно обґрунтованою ціною на газ та економічно обгрунтованими тарифами на транзит і зберігання газу, організація сучасної системи контролю кількості та якості газу, прозорість механізмів функціонування газового сектору повинні стати основою для стратегічної стабільності постачання газу як українським споживачам, так і його транзиту через територію України європейським споживачам.

Незадовільно розвивається ринок вугільної продукції України, зокрема, через відсутність системного підходу до його формування.

Правове регулювання відносин у сфері функціонування ринку вугілля на сьогодні є непослідовним та фрагментарним, що не дає змоги забезпечити стратегічне планування розвитку вугільної галузі в цілому. На законодавчому рівні не визначено принципи утворення цін на вугільну продукцію. Підзаконні акти лише погіршують ситуацію, оскільки передбачають неринкові механізми формування ціни на вугілля.

Наслідком неефективних методів державного управління галуззю є постійне зростання бюджетних витрат на виробництво вугілля, які вже стають порівнянними з вартістю виробленої продукції. Існуюча система державної підтримки галузі є непрозорою і неефективною, оскільки виробники та споживачі продукції не заінтересовані у створенні ринкових відносин через упевненість у готовності держави компенсувати витрати.

Незавершеність переходу до ринкових умов господарювання, відсутність конкурентного ринку вугільної продукції, недосконала та непрозора система ціно- і тарифоутворення, державної підтримки вугільної промисловості є об'єктивними факторами, які не дають змоги забезпечити ефективну роботу вугільної галузі та гарантувати належний рівень енергетичної безпеки України. Неефективне функціонування ринку вугільної продукції є суттєвою перепоною для розвитку конкурентних відносин на ринку електричної енергії.

Проблеми на ринках електричної енергії, вугілля та природного газу ускладнюються і неефективним державним управлінням, яке не застосовує інструментів міжгалузевого балансу національної економіки та паливно-енергетичних балансів, а зведений енергетичний баланс держави взагалі відсутній.

Однією з головних причин стримування розвитку ринкових відносин у галузях паливно-енергетичного комплексу України залишається відсутність системності державного управління процесом реформування та стимулів щодо його реалізації, відсутність належної міжгалузевої координації роботи з реформування та створення ринкових умов діяльності паливно-енергетичного комплексу держави.

Потребують реформування відповідно до зобов'язань України у зв'язку з європейською інтеграцією ринки електроенергії, природного газу, вугільної продукції, а також ядерного палива з метою забезпечення прозорої конкуренції та ціноутворення, які б стимулювали інвестиційну діяльність та спонукали енергокомпанії до підвищення ефективності роботи.

У зв'язку з цим необхідними передумовами для забезпечення енергетичної безпеки держави та реалізації Енергетичної стратегії України на період до 2030 року (145а-2006-р) є посилення ролі конкуренції як рушія розвитку економіки, створення висококонкурентного ринкового середовища, демонополізація газової галузі України, забезпечення збалансованої та економічно обгрунтованої цінової та тарифної політики, прозорість механізмів функціонування паливно-енергетичного комплексу та гармонізація законодавства України із законодавством ЄС.

Подальші структурні реформи на ринках енергоресурсів повинні базуватись на узгодженні процесів лібералізації окремих ринків, усуненні перехресного субсидіювання, впровадженні єдиних принципів, правил і механізмів торгівлі на ринках природних монополій (електроенергії та газу) і потенційно конкурентних ринках (нафтопродуктів, вугілля та ядерного палива).

Необхідно запровадити прозору співпрацю з інвесторами, що сприятиме поліпшенню загального інвестиційного клімату в державі, зміцненню її енергетичної безпеки, впровадженню новітніх екологічно чистих технологій, оновленню матеріально-технічної бази підприємств паливно-енергетичного комплексу, а також утвердженню іміджу України як надійного та передбачуваного ділового партнера.

Ураховуючи вищезазначене, Рада національної безпеки і оборони України вирішила:

1. Визнати систему державного управління та регулювання у сфері паливно-енергетичних ресурсів такою, що не забезпечує реалізацію основних напрямів державної політики з питань національної безпеки щодо прискорення прогресивних структурних та інституціональних змін в економіці і потребує оптимізації.

2. Кабінету Міністрів України з метою впровадження конкурентних, ринкових відносин у галузях паливно-енергетичного комплексу, координації дій щодо розв'язання конфлікту інтересів різних сторін ринків енергетичних ресурсів:

1) прискорити розроблення концепції формування та розвитку ринку природного газу, розробити та затвердити у тримісячний строк концепцію формування та розвитку ринку вугільної продукції, передбачивши, зокрема:

визначення основних принципів створення та функціонування конкурентних ринків з упровадженням основних положень законодавства ЄС;

забезпечення ефективної діяльності суб'єктів ринків паливно-енергетичних ресурсів шляхом створення системи конкурентних відносин;

забезпечення системного підходу до формування та стабільної роботи ринків, дальшого їх розвитку з урахуванням інтересів споживачів і держави;

забезпечення раціонального і ефективного споживання паливно-енергетичних ресурсів, підвищення енергоефективності і енергозбереження, зокрема впровадження новітніх технологій газифікації та спалювання вугілля;

упровадження систем обліку паливно-енергетичних ресурсів на всіх етапах їх транспортування, розподілу та споживання;

забезпечення диверсифікації джерел, постачальників, маршрутів та способів транспортування природного газу, зокрема, шляхом:

- поставок природного газу з прикаспійських та середньоазіатських держав;

- участі у проектах з розвідки, розробки та експлуатації родовищ вуглеводнів на території Африки і Близького Сходу;

- поставок зрідженого природного газу з держав Африки і Близького Сходу та розширення його використання в Україні;

2) розробити та затвердити до кінця 2009 року план заходів з реалізації положень зазначених концепцій з визначенням строків, що відповідатимуть етапам ринкових перетворень з урахуванням перспектив приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (994_926) ;

3) звернутися до міжнародних фінансових організацій та Європейської комісії щодо надання українській стороні підтримки у практичній реалізації заходів із поступового (поетапного) переходу України до моделі конкурентних ринків енергетичних ресурсів;

4) розробити за участю місцевих органів виконавчої влади вугледобувних регіонів та затвердити комплексні заходи щодо легалізації і стимулювання видобутку списаних та забалансових запасів вугілля малими шахтами;

5) вжити протягом 2009 року в установленому порядку першочергових заходів щодо:

удосконалення механізмів державного регулювання у сфері природних монополій (насамперед тарифної та цінової політики);

усунення перехресного субсидіювання певних категорій споживачів та регіонів з одночасним запровадженням адресної грошової допомоги для соціально незахищених верств населення;

забезпечення дієвості державного контролю за діяльністю суб'єктів природних монополій, прозорості використання ними фінансових ресурсів, процедур проведення закупівель, які відповідатимуть цілям залучення інвестицій в енергетичну галузь, у тому числі шляхом впровадження іноземного досвіду;

усунення адміністративних бар'єрів (насамперед у тарифній і ціновій політиці) для залучення інвесторів до розбудови та модернізації газотранспортної системи України, а також розвідки та видобування вуглеводнів;

забезпечення повної та своєчасної оплати спожитих паливно-енергетичних ресурсів, посилення адміністративної відповідальності споживачів за недотримання умов договорів у частині розрахунків за спожиті паливно-енергетичні ресурси;

наукового обґрунтування нормативів витрат та втрат енергоносіїв при виробництві, транспортуванні та постачанні теплової енергії;

6) прискорити розроблення програм розвитку галузей паливно-енергетичного комплексу та подальшу приватизацію енергогенеруючих та енергопостачальних компаній, підприємств вугільної галузі;

7) опрацювати питання щодо доцільності відновлення диференціації рентних ставок на видобуток нафти і природного газу;

8) забезпечити фінансування державної електронної інформаційної бази даних "Нафта і нафтопродукти";

9) для належної організації та координації робіт з модернізації газотранспортної системи України відповідно до Спільної заяви за результатами Спільної ЄС - Україна міжнародної конференції щодо модернізації газотранзитної системи України, підписаної у місті Брюсселі 23 березня 2009 року (далі - Спільна заява):

забезпечити:

- залучення до роботи міжвідомчої групи технічної координації з питань реалізації Спільної ЄС - Україна міжнародної конференції щодо модернізації газотранзитної системи України (далі - група технічної координації) представників Апарату Ради національної безпеки і оборони України;

- визначення прийнятних для міжнародних фінансових організацій і потенційних кредиторів принципів роботи групи технічної координації з урахуванням іноземного досвіду управління проектами та контролю за використанням коштів інвесторів;

опрацювати питання поширення правил діяльності Чорнобильського фонду "Укриття" та Групи управління проектом - Планом здійснення заходів на об'єкті "Укриття" на діяльність групи технічної координації;

ужити заходів із реалізації зобов'язань, узятих на себе Урядом України у Спільній заяві, зокрема, щодо:

- розроблення до кінця 2009 року програми реформування газового сектору 2010-2011 років на основі положень законодавства ЄС;

- надання доступу до мережі газопроводів високого тиску та сховищ газу третім сторонам на прозорих комерційних умовах;

- запровадження прозорих тарифів на доступ до газотранспортної системи України, що відображають дійсно понесені витрати та включають належну дохідність інвестицій;

- забезпечення незалежності оператора газотранспортної системи шляхом надання в установленому порядку можливості використання надходжень із доходів від транспортування та зберігання природного газу, функціонування зазначеного оператора на комерційних засадах;

- дотримання позичальником, призначеним для модернізації газотранзитної системи України, міжнародних правил проведення закупівель, екологічних стандартів та вимог безпеки;

- забезпечення прозорості та відкритості зазначеного позичальника, контролю за використанням коштів, призначених для модернізації газотранзитної системи України;

10) не допускати дій, що можуть суттєво ускладнити реалізацію Спільної заяви, зокрема авансового використання доходів від транспортування та зберігання природного газу на потреби, що виходять за межі функцій оператора газотранспортної системи;

11) забезпечити безумовне виконання Указів Президента України від 14 травня 2009 року N 328 (328/2009) "Про заходи з реалізації Спільної заяви за результатами Спільної ЄС - Україна міжнародної конференції щодо модернізації газотранзитної системи України" та N 329 (329/2009) "Про невідкладні заходи щодо забезпечення реалізації проекту Євро-Азіатського нафтотранспортного коридору";

12) опрацювати питання удосконалення механізму державного управління процесом реформування ринків енергетичних ресурсів щодо зосередження міжгалузевої координації роботи з реформування і створення конкурентних ринкових умов діяльності паливно-енергетичного комплексу та підготувати в установленому порядку відповідні пропозиції;

13) розробити з метою забезпечення виконання зобов'язань, узятих при вступі до СОТ, та з урахуванням необхідності адаптації законодавства України до законодавства ЄС і внести протягом 2009 року на розгляд Верховної Ради України законопроекти:

про засади функціонування ринку електричної енергії України, передбачивши, зокрема, функціонування ринку прямих договорів і балансуючого ринку, недискримінаційні можливості для доступу на ринок юридичних та фізичних осіб, механізм забезпечення конкуренції між учасниками ринку, ефективного та прозорого ціно- та тарифоутворення, можливості інтеграції в європейські ринки електричної енергії, забезпечення інвестиційної привабливості галузі;

про засади функціонування оптового ринку вугільної продукції України, передбачивши, зокрема:

- визначення виключно законами України видів державної допомоги, які надаються вугільній галузі, та порядку надання такої допомоги;

- створення ринкових умов функціонування, лібералізації ринку вугільної продукції, зокрема, в частині забезпечення вільного вибору споживачами її постачальників, прозорості встановлення цін та механізмів державного регулювання відносин на ринку зазначеної продукції;

- поширення дії зазначеного закону на всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності;

- запровадження біржової торгівлі вугільною продукцією з можливістю укладання прямих договорів між її виробниками та кінцевими споживачами;

про засади функціонування ринку природного газу, передбачивши, зокрема:

- створення умов для незалежної діяльності операторів з видобування, транспортування та розподілу природного газу;

- забезпечення доступу суб'єктів ринку до газотранспортної мережі, зокрема до мережі газопроводів високого тиску та до сховищ газу, на прозорих комерційних умовах;

- визначення принципів та механізмів формування економічно обгрунтованих тарифів на послуги суб'єктів ринку з відображенням дійсних понесених витрат, включаючи належну дохідність інвестицій;

- застосування зазначених тарифів у прозорий, об'єктивний та недискримінаційний спосіб;

14) забезпечити супроводження у Верховній Раді України законопроекту про державне регулювання в енергетиці України (реєстраційний N 0889);

15) розробити та видати необхідні нормативно-правові акти щодо врегулювання проблемних питань та визначення перспектив розвитку буровугільного комплексу та торф'яної промисловості України;

16) прискорити роботу щодо застосування інструментів міжгалузевого балансу національної економіки, зведеного енергетичного балансу держави та паливно-енергетичних балансів із використанням методичного і програмного забезпечення формування енергетичного балансу, розробленого в рамках проекту "Підтримка зміцнення процесу ухвалення рішень в Україні у сфері енергетичної безпеки" за сприяння Делегації Європейської Комісії в Україні;

17) з метою прискорення інтеграції енергоринку України до європейського енергетичного ринку:

розробити та видати нормативно-правові акти, необхідні для набуття Україною членства в Енергетичному Співтоваристві, забезпечити ресурсне та фінансове забезпечення визначених ними заходів;

забезпечувати додержання пріоритетів енергетичної та економічної безпеки України під час вирішення питань інтеграції енергоринку України до європейського енергетичного ринку, у тому числі закачування та зберігання природного газу в підземних сховищах газу відповідно до пріоритетів ЄС;

забезпечити розширення участі України у формуванні спільної європейської енергетичної політики та координаційних заходів з метою рівноправного доступу до ринків, урегулювання спірних ситуацій із транспортуванням природного газу в Європу на базі єдиних регуляторних правил;

18) для оптимального розв'язання проблеми забезпечення атомних електростанцій України ядерним паливом на довгостроковий період та диверсифікації джерел його постачання відповідно до напрямів, визначених Енергетичною стратегією України на період до 2030 року (145а-2006-р) :

ураховувати сучасні світові тенденції формування ринку ядерного палива як глобального відкритого ринку, а не ринку окремих держав;

забезпечити врахування природного урану у загальному балансі виробництва та споживання первинних енергоресурсів України;

уникати при укладенні контрактів на постачання ядерного палива для українських атомних електростанцій прийняття умов, що обмежують можливості України у диверсифікації джерел постачання ядерного палива та монополізують окремі послуги ядерно-паливного циклу;

розробити у місячний строк проект міжурядової угоди з Урядом Російської Федерації щодо розвитку співробітництва в галузі розвідки, видобування та переробки уранових руд, спрямованої на забезпечення у середньостроковій перспективі видобутку урану для повного покриття потреб ядерної енергетики України в урановій сировині;

опрацювати до кінця 2009 року з урахуванням наявних пропозицій питання щодо створення в Україні на конкурсній основі підприємства з виробництва ядерного палива.