І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням народних
депутатів України щодо офіційного тлумачення
термінів "район" та "район у місті", які
застосовуються в пункті 29 частини першої
статті 85, частині п'ятій статті 140
Конституції України, і поняття "організація
управління районами в містах", яке вживається
в частині п'ятій статті 140 Конституції України
та в частині першій статті 11 Закону України
"Про столицю України - місто-герой Київ", а
також щодо офіційного тлумачення положень
пункту 13 частини першої статті 92 Конституції
України, пункту 41 частини першої статті 26
Закону України "Про місцеве самоврядування
в Україні" стосовно повноваження міських
рад самостійно вирішувати питання утворення
і ліквідації районів у місті
(справа про адміністративно-територіальний устрій)
м. Київ, 13 липня 2001 року Справа N 1-39/2001
N 11-рп/2001
vd20010713 vn11-рп/2001
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича - суддя-доповідач,
Євграфова Павла Борисовича,
Іващенка Володимира Івановича,
Козюбри Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича,
Розенка Віталія Івановича,
Селівона Миколи Федосовича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Бондаренка Володимира Дмитровича - народного депутата
України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного
представника Верховної Ради України в Конституційному Суді
України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника
Президента України в Конституційному Суді України, а також
залучених до участі в розгляді справи Ялового Володимира
Борисовича - заступника Київського міського голови, секретаря
Київради; Погорілка Віктора Федоровича - завідувача відділу
конституційного права та місцевого самоврядування Інституту
держави і права імені В.М. Корецького НАН України, доктора
юридичних наук, професора; Борденюка Василя Івановича - завідувача
кафедри права і законотворчого процесу Української академії
державного управління при Президентові України, кандидата
юридичних наук, доцента; Новікової Тамари Вадимівни - виконуючої
обов'язки завідувача сектора опрацювання та супроводження
законодавчих актів Фонду сприяння місцевому самоврядуванню
України,
розглянув на пленарному засіданні справу за поданням народних
депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та
"район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини першої
статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України
( 254к/96-ВР ), і поняття "організація управління районами в
містах", яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції
України та в частині першій статті 11 Закону України "Про столицю
України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 року N 401-XIV
( 401-14 ), а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13
частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини
першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в
Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР ( 280/97-ВР )
стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання
утворення і ліквідації районів у місті.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало зазначене подання народних депутатів України, зумовлене
рішенням Київської міської ради від 30 січня 2001 року N 162/1139
( ra0162023-01 ) "Про адміністративно-територіальний устрій міста
Києва", яким у місті Києві замість 14 районів утворено 10 нових
районів з визначенням їх меж.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону
України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність
у з'ясуванні змісту зазначених у конституційному поданні термінів
і понять з метою визначення компетенції міських рад як органів
місцевого самоврядування щодо вирішення окремих питань
адміністративно-територіального устрою.
Заслухавши суддю-доповідача Вознюка В.Д., пояснення
Бондаренка В.Д., Ялового В.Б., Погорілка В.Ф., Борденюка В.І.,
Новікової Т.В., Селіванова А.О., Носова В.В. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - народні депутати
України - вважає, що в чинному законодавстві не визначено зміст
термінів "район" та "район у місті", а також який орган вирішує
питання утворення і ліквідації районів у місті.
Як свідчать виступи учасників конституційного провадження, їх
позиції щодо порушених питань збігаються. Зокрема, наголошувалось
на тому, що адміністративно-територіальний устрій має визначатися
не тільки Конституцією України, а й відповідно до пункту 13
частини першої статті 92 Конституції України законом України про
територіальний устрій, який визначатиме порядок утворення і
ліквідації районів у містах, встановлення та зміну їх меж,
найменування і перейменування таких районів. У поясненнях
учасників конституційного провадження звертається увага, що
термінами "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті
29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції
України, позначаються різні складові
адміністративно-територіального устрою України. На їхню думку,
закріплені в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції
України повноваження Верховної Ради України не поширюються на
вирішення питань внутрішньотериторіального поділу міст. Водночас
ні Конституція, ні інші акти законодавства України не заперечують
права міських рад вирішувати питання
адміністративно-територіального устрою. Що ж до організації
управління районами у містах, то це поняття, на їхній погляд,
охоплює всю організаційно-розпорядчу та
адміністративно-господарську діяльність міських рад стосовно таких
районів. Зокрема, при вирішенні питань
адміністративно-територіального устрою районів у містах
обов'язково повинна враховуватись думка населення.
2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в
конституційному поданні питання, виходив з такого.
Україна є унітарною державою. Територія України в межах
існуючого кордону є цілісною і недоторканною (частини друга, третя
статті 2 Конституції України), має свою внутрішню організацію -
територіальний устрій, який відповідно до статті 132 Конституції
України грунтується на засадах єдності та цілісності державної
території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні
державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку
регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних,
географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних
традицій. Територія України поділяється на
адміністративно-територіальні одиниці, які складають систему
адміністративно-територіального устрою України.
Систему адміністративно-територіального устрою згідно з
частиною першою статті 133 Конституції України складають:
Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в
містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний
статус, який визначається законами України (частина третя цієї
статті).
Адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина
єдиної території України, що є просторовою основою для організації
і діяльності органів державної влади та органів місцевого
самоврядування.
У частині першій статті 133, частинах четвертій, п'ятій
статті 140 Конституції України і відповідно в абзаці третьому
статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"
(далі - базовий Закон), у частині першій статті 2 Закону України
"Про столицю України - місто-герой Київ" (далі - Закон про
столицю) район і район у місті визначаються як окремі
адміністративно-територіальні одиниці, які мають різний правовий
статус та інші відмінні ознаки.
Згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції
України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і
ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і
перейменування таких районів, а не районів у містах.
3. Функціонування і розвиток місцевого самоврядування є
визначальним для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого
самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним,
територіальним устроєм, історичними, національними, економічними
та іншими ознаками.
Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною,
правовою державою (стаття 1 Конституції України). Носієм
суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ
здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та
органи місцевого самоврядування (частина Друга статті 5
Конституції України). В Україні визнається і гарантується місцеве
самоврядування (стаття 7 Конституції України). Місцеве
самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи
добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл,
селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення
в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140
Конституції України).
Ці конституційні положення свідчать про те, що Україна не
тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції,
а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного
устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування у
своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм
України.
Обсяг повноважень міських рад встановлюється Конституцією
України (частина шоста статті 140), базовим Законом, Законом про
столицю та іншими законами України.
Поняття "організація управління районами в містах" у
контексті частини п'ятої статті 140 Конституції України та частини
першої статті 41 базового Закону пов'язане з питаннями організації
і надає можливість міським радам у містах з районним поділом
вирішувати питання щодо: матеріально-фінансового та
організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в
районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в
разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних
рад; адміністративно-територіального устрою - та інші питання в
межах і порядку, визначених Конституцією України, базовим Законом
та іншими законами України.
На відміну від базового Закону, згідно з частиною четвертою
статті 16 якого територіальні громади міста або міська рада можуть
утворювати або не утворювати органи місцевого самоврядування
районів у місті (районних рад у місті), Закон про столицю
(стаття 7) прямо передбачає існування в системі місцевого
самоврядування районних рад (не обмежуючи їх кількісно).
Відповідно до частини другої статті 140 Конституції України
особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та
Севастополі визначаються окремими законами. Статус міста Києва
визначається Законом України "Про столицю України - місто-герой
Київ", яким питання організації управління районами в місті
віднесено до компетенції Київської міської ради (частина перша
статті 11), а також надано додаткові повноваження, зумовлені
спеціальним статусом міста Києва як столиці України. Органи
місцевого самоврядування і виконавчої влади у місті Києві
забезпечують створення належних умов для діяльності Президента
України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України,
центральних органів державної влади, офіційних представництв
іноземних держав і міжнародних організацій тощо. Здійснення
столичних функцій забезпечується органами виконавчої влади та
органами місцевого самоврядування і гарантується державою (частина
друга статті 4 Закону про столицю).
Наведене дає підстави Конституційному Суду України дійти
висновку, що поняття "організація управління районами в місті
Києві" (частина перша статті 11 Закону про столицю) за змістом
відповідає поняттю "організація управління районами в містах"
(частина п'ята статті 140 Конституції України), за винятком
повноважень приймати рішення щодо неутворення районних у місті
рад, оскільки вони є обов'язковою складовою системи місцевого
самоврядування в місті Києві.
4. Згідно з пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції
України територіальний устрій України визначається виключно
законами України, що є однією з важливих гарантій єдності і
цілісності державної території України (частина третя статті 2).
Це означає, що правовий режим адміністративно-територіальних
одиниць як окремих складових адміністративно-територіального
устрою України (в тому числі визначення порядку утворення,
ліквідації, зміни меж районів у містах) повинен визначатися
законами України.
Конституція України визнає право за територіальною громадою
та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України, що
цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської
Хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада
в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не
вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено
жодному іншому органу.
Чинні базовий Закон і Закон про столицю до компетенції
міських рад відносять повноваження приймати рішення з питань
адміністративно-територіального устрою в межах і порядку,
визначених цими та іншими законами.
Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і
ліквідації районів у місті (на відміну від районів як
регіонально-географічних утворень), базовим Законом та іншими
законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції
інших органів. У зв'язку з цим та виходячи із спеціального
конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України не
виключається можливість вирішення цих питань Київською міською
радою до їх повного законодавчого врегулювання.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 63, 67, 69 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Під термінами "район", що використовується в пункті 29
частини першої статті 85 Конституції України, і "район у місті",
що вживається в частині першій статті 133, частині п'ятій статті
140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в
абзаці третьому статті 1 Закону України "Про місцеве
самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ), частині першій статті 2
Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ"
( 401-14 ), треба розуміти різні за своїм значенням
адміністративно-територіальні одиниці в системі
адміністративно-територіального устрою України, правовий статус
яких повинен визначатися законом.
Згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції
України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і
ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і
перейменування тільки районів, а не районів у містах.
2. Під поняттям "організація управління районами в містах",
що міститься в частині п'ятій статті 140 Конституції України, в
системному зв'язку з її статтями 142, 143 треба розуміти
повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в
містах з районним поділом приймати рішення щодо:
матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення
місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення
в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і
меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального
устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених
Конституцією та законами України.
Так само необхідно розуміти поняття "організація управління
районами в місті Києві", що вживається в частині першій статті 11
Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", за
винятком повноважень приймати рішення щодо неутворення районних
рад у місті, які відповідно до цього Закону (статті 6, 7, 8, 9) є
обов'язковою складовою системи місцевого самоврядування в місті
Києві.
3. Положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції
України про те, що виключно законами України визначається
"територіальний устрій України", треба розуміти так, що питання
територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього
поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних
одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань
адміністративно-територіального устрою України, є питаннями
загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом.
Окремі повноваження з цих питань можуть бути надані законом
органам місцевого самоврядування (стаття 143 Конституції України).
4. Положення пункту 41 частини першої статті 26 Закону
України "Про місцеве самоврядування в Україні" про те, що до
компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття
рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба
розуміти так, що вирішення цих питань не віднесено виключно до
повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими,
селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим
та іншими законами України.
Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і
ліквідації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами
України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких
інших органів. Ці питання, виходячи із спеціального
конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України,
може вирішувати Київська міська рада.
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ