І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційними поданнями
Верховного Суду України щодо відповідності
Конституції України (конституційності)
окремих положень статті 32 Закону України
"Про Державний бюджет України на 2000 рік"
та статті 25 Закону України "Про Державний
бюджет України на 2001 рік"
(справа про відшкодування шкоди державою)
м. Київ, З жовтня 2001 року Справа N 1-36/2001
N 12-рп/2001
vd20011003 vn12-рп/2001
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Іващенка Володимира Івановича,
Козюбри Миколи Івановича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Розенка Віталія Івановича,
Селівона Миколи Федосовича,
Тимченка Івана Артемовича - суддя-доповідач,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,
розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) окремих
положень статті 32 Закону України "Про Державний бюджет України на
2000 рік" від 17 лютого 2000 року N 1458-III ( 1458-14 )
(Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 14-15-16, ст. 121)
та статті 25 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001
рік" від 7 грудня 2000 року N 2120-III ( 2120-14 ) (Відомості
Верховної Ради України, 2001 р., N 2-3, ст. 10).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стали конституційні подання Верховного Суду України щодо
відповідності Конституції України (конституційності) окремих
положень статті 32 Закону України "Про Державний бюджет України на
2000 рік" та статті 25 Закону України "Про Державний бюджет
України на 2001 рік", якими кошти на утримання, зокрема, судів,
Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України,
Міністерства внутрішніх справ України визначено як джерела
відшкодування шкоди, завданої громадянам незаконними діями цих
органів.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону
України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо
відповідності Конституції України (конституційності) окремих
положень названих статей зазначених законів.
Заслухавши суддю-доповідача Тимченка І.А. та дослідивши
матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Верховний Суд України звернувся до Конституційного Суду
України з конституційним поданням щодо відповідності окремих
положень статті 32 Закону України "Про Державний бюджет України на
2000 рік" статтям 56, 62 Конституції України.
Своє клопотання Верховний Суд України обгрунтовує тим, що
згідно з положеннями цієї статті Закону починаючи з 1 січня 2000
року відшкодування шкоди, завданої громадянам незаконними діями
органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури
і суду, здійснюється Головним управлінням Державного казначейства
України з Державного бюджету України за рахунок коштів на
утримання судів, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки
України, Міністерства внутрішніх справ України. На думку суб'єкта
права на конституційне подання, положення статті 32 Закону України
"Про Державний бюджет України на 2000 рік" щодо відшкодування
шкоди, завданої громадянам у процесі діяльності органів дізнання,
попереднього (досудового) слідства, прокуратури і суду,
відрізняються від положень статей 56, 62 Конституції України,
статті 443 Цивільного кодексу Української РСР ( 1540-06 ) та
Закону України "Про порядок відшкодування шкоди, завданої
громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього
слідства, прокуратури і суду" ( 266/94-ВР ) і по суті суперечать
їм.
У конституційному поданні зазначається також, що після
прийняття статті 32 Закону України "Про Державний бюджет України
на 2000 рік" ( 1458-14 ) у судовій практиці виникли певні труднощі
щодо реалізації цієї норми Закону. Вони пов'язані з фактами
незаконного притягнення правоохоронними органами громадян до
кримінальної чи адміністративної відповідальності. Виносячи
рішення про їх невинуватість, суд не завжди в змозі визначити
орган, з якого слід стягувати завдану громадянинові шкоду.
Пояснюється це тим, що єдиним джерелом фінансування діяльності
правоохоронних органів і судів є кошти державного бюджету. Проте
економічною класифікацією видатків зазначених органів не
передбачено коштів на відшкодування шкоди у зв'язку з незаконними
засудженням, притягненням до кримінальної відповідальності,
взяттям під варту, застосуванням адміністративного стягнення у
вигляді арешту або виправних робіт.
Відсутність чіткої визначеності у цьому питанні, як зазначає
суб'єкт права на конституційне подання, сприятиме тому, що може
мати місце відшкодування виплат потерпілим від незаконних дій
правоохоронних органів і суду за рахунок коштів, які виділяються
цим органам на інші цілі, що в свою чергу може зачіпати їх майнові
інтереси. На підтвердження наведених аргументів у конституційному
поданні містяться посилання на судову практику. Так, ухвалою
Верховного Суду Автономної Республіки Крим за результатами
розгляду цивільної справи за заявою громадянина Дубровіна Є.П. про
відшкодування моральної шкоди, завданої незаконними діями органів
попереднього слідства, йому встановлено розмір відшкодування
моральної шкоди в сумі 60 тисяч гривень, а також визначено, що
відшкодування шкоди проводиться за рахунок коштів на утримання
Генеральної прокуратури України. В касаційному порядку справу було
розглянуто судовою колегією в цивільних справах Верховного Суду
України, якою заяву Дубровіна Є.П. було задоволене частково:
розмір моральної шкоди визначено в сумі 10 тисяч гривень.
Під час розгляду справи за протестом заступника Генерального
прокурора України, в якому було порушено питання про скасування
ухвали судової колегії в частині, що стосується джерела
відшкодування шкоди - за рахунок коштів на утримання Генеральної
прокуратури України, на Пленумі Верховного Суду України виникло
питання щодо конституційності положень статті 32 Закону України
"Про Державний бюджет України на 2000 рік" в частині відшкодування
шкоди, завданої громадянам незаконними діями правоохоронних
органів і судів. З огляду на це Пленум Верховного Суду України
зупинив розгляд справи і звернувся до Конституційного Суду України
з конституційним поданням.
Аналогічне питання, з деякими уточненнями, Верховний Суд
України порушив і в конституційному поданні від 12 квітня
2001 року щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) окремих положень статті 25 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2001 рік" ( 2120-14 ).
Положеннями зазначеної статті цього Закону також встановлено,
що відшкодування шкоди, завданої фізичним особам незаконними діями
органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури
і суду, здійснюється Державним казначейством України з Державного
бюджету України за рахунок коштів на утримання, зокрема, судів,
Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України,
Міністерства внутрішніх справ України.
Неконституційність цієї норми Закону суб'єкт права на
конституційне подання вбачає в тому, що її положення суперечать
статті 56, частині четвертій статті 62, частині першій статті 130,
частині третій статті 152 Конституції України, а також положенням
окремих законів України, зокрема статті 443 Цивільного кодексу
Української РСР ( 1540-06 ), якою передбачається, що відшкодування
шкоди (матеріальної чи моральної), завданої фізичним особам
незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної
влади, їх посадовими і службовими особами при здійсненні ними
своїх повноважень, покладається саме на державу, а не на зазначені
вище органи державної влади.
Свою позицію суб'єкт права на конституційне подання
обгрунтовує посиланнями й на інші нормативно-правові акти, якими
визначається порядок фінансування судів, прокуратури, органів
попереднього (досудового) слідства, інших правоохоронних органів.
Відповідно до чинного законодавства, наголошується у
конституційному поданні, для цих органів єдиним джерелом
фінансування їх утримання є кошти державного бюджету, але саме за
рахунок цих коштів згідно зі статтею 25 Закону і має здійснюватись
відшкодування шкоди.
2. У поясненні, що надійшло до Конституційного Суду України
від Голови Верховної Ради України, зазначається, що аналіз
конституційних положень не дає можливості вважати у повній мірі
аргументацію суб'єкта права на конституційне подання переконливою,
а тому списання коштів відповідно до статті 25 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2001 рік" не є неконституційним.
Підставою для такого твердження визнаються відповідні правові
норми, які встановлюють, що погашення заборгованості бюджетної
установи (організації) проводиться органами Державного
казначейства України в межах асигнувань на поточний рік,
передбачених у затвердженому кошторисі доходів і видатків, за
наявності на відповідних реєстраційних рахунках коштів за
відповідними кодами бюджетної класифікації. Створення таких
рахунків до компетенції Верховної Ради України не належить.
Генеральна прокуратура України, Міністерство внутрішніх справ
України та Служба безпеки України у зв'язку з конституційним
поданням підтримують позицію Верховного Суду України щодо
невідповідності окремих положень статті 32 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2000 рік" ( 1458-14 ) та статті 25
Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік"
( 2120-14 ) статтям 56, 62 Конституції України. ( 254к/96-ВР )
Наголошується, що саме держава має відшкодовувати шкоду, завдану
громадянам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю
правоохоронних органів, оскільки вони діють від імені держави. У
поясненнях цих органів зазначається також, що єдиним джерелом
фінансування їх діяльності є кошти державного бюджету, а видатки
на відшкодування шкоди громадянам за рахунок цих органів
економічною класифікацією видатків бюджету не передбачено. З
огляду на це відшкодування шкоди саме за рахунок коштів на
утримання правоохоронних органів може негативно позначитися на їх
роботі. Звертається увага на те, що у статті 25 Закону України
"Про Державний бюджет України на 2001 рік" ідеться про здійснення
відшкодування шкоди громадянам із Державного бюджету України
Державним казначейством України "в порядку, встановленому
Кабінетом Міністрів України".
У поясненні Кабінету Міністрів України з цього питання, яке
надійшло до Конституційного Суду України, повідомляється, що
Міністерством фінансів України підготовлено відповідний проект
постанови Кабінету Міністрів України і подано на його розгляд.
Державне казначейство України у своїй відповіді зазначає, що
в 1998 році в Державному бюджеті України такі видатки на
відшкодування шкоди громадянам відображалися за функціональною
класифікацією видатків бюджету окремим рядком: "Відшкодування
збитків, завданих громадянам", - і здійснювалися за фактичним
надходженням відповідних судових рішень.
З 1999 року такі видатки у Державному бюджеті України не
передбачаються. У 1999 році видатки на зазначені цілі, згідно з
постановою Кабінету Міністрів України, здійснювалися Міністерством
фінансів України за рахунок коштів резервного фонду Кабінету
Міністрів України. Зважаючи на те, що сума, виділена на
відшкодування шкоди громадянам, була незначною, Державне
казначейство України направило до Кабінету Міністрів України
відповідний проект постанови, у якому пропонувалося збільшити цю
суму. Однак рішення з цього питання на сьогодні не прийнято.
У поясненні Державного казначейства України зазначається
також що в першому півріччі 2001 року виплати по відшкодуванню
шкоди громадянам, всупереч статті 26 Закону України "Про Державний
бюджет України на 2001 рік", здійснювались Національним банком
України з єдиного казначейського рахунку, на якому обліковується
доходна частина державного бюджету.
3. Досліджуючи питання щодо відповідності Конституції України
( 254к/96-ВР ) зазначених положень статті 32 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2000 рік" ( 1458-14 ) та статті 25
Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік"
( 2120-14 ), Конституційний Суд України виходить передусім із
системного аналізу ряду статей Основного Закону України.
Україна, згідно з Конституцією України, є правовою державою
(стаття 1), а людина, її життя і здоров'я, честь і гідність,
недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю
(стаття 3). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст
і спрямованість діяльності держави, і саме держава відповідає
перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення
прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3). Цей
обов'язок держави конкретизується в ряді статей Конституції
України.
В Основному Законі держави розмежовуються такі поняття, як
держава, органи державної влади, посадові і службові особи (статті
3, 5, 6, 13, 38, 55, 56, 62 та інші). Матеріальна та моральна
шкода, завдана громадянам незаконними рішеннями, діями чи
бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових
осіб при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за
рахунок держави (стаття 56 Конституції України). Держава
відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним
засудженням, в разі скасування вироку суду як неправосудного
(частина четверта статті 62 Конституції України). Аналогічні
положення щодо відшкодування державою матеріальної чи моральної
шкоди, завданої фізичним особам актами і діями, що визнані
неконституційними, містяться і в частині третій статті 152
Конституції України.
Підстави і порядок відшкодування шкоди регулюються Законом
України "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові
незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства,
прокуратури і суду" від 1 грудня 1994 року N 266/94-ВР
( 266/94-ВР ). Стаття 4 цього Закону передбачає, що відшкодування
шкоди провадиться за рахунок коштів державного бюджету.
4. За Конституцією України в Державному бюджеті України
окремо визначаються "видатки на утримання судів" (частина перша
статті 130). Конституційний Суд України виходить з того, що
положення частини першої статті 130 Конституції України про
визначення окремо в Державному бюджеті України видатків на
утримання судів є важливою передумовою реалізації іншого положення
цієї статті, за яким держава зобов'язується забезпечувати
фінансування та "належні умови для функціонування судів і
діяльності суддів".
Відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про структуру
бюджетної класифікації України" від 12 липня 1996 року N 327/96-ВР
( 327/96-ВР ) (з наступними змінами, внесеними згідно із законом
від 21 грудня 2000 року) функціональною структурою видатків
бюджетів України у розглядуваній сфері є правоохоронна діяльність
та забезпечення безпеки держави. Економічна структура даних
видатків - це видатки на оплату праці, нарахування на заробітну
плату, придбання предметів постачання і матеріалів, видатки на
відрядження, оплату послуг з утримання приміщень і обслуговування
установ та організацій тощо. До цих видатків бюджету належать і
капітальні видатки - придбання основного капіталу, капітальне
будівництво, капітальний ремонт.
Усі ці видатки бюджету конкретизуються у відомчій структурі
видатків бюджетної класифікації України, що затверджується
Міністерством фінансів України.
Отже, структура бюджетної класифікації України у
функціональній структурі видатків України не передбачає видатків
(коштів) на відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями,
діями чи бездіяльністю судів та правоохоронних органів, за рахунок
видатків на їх утримання.
За Конституцією України права і свободи людини і громадянина
захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55).
Тому стале забезпечення фінансування судів з метою створення
належних умов для їх функціонування та діяльності суддів, а також
органів дізнання, попереднього (досудового) слідства і
прокуратури, робота яких тісно пов'язана з діяльністю судів, є
однією з конституційних гарантій реалізації прав і свобод
громадян, їх судового захисту.
5. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України
( 254к/96-ВР ) органи державної влади, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На підставі статті 443 Цивільного кодексу Української РСР
( 1540-06 ) шкода, заподіяна громадянинові внаслідок незаконного
засудження чи незаконного притягнення до кримінальної
відповідальності, незаконного взяття під варту як запобіжного
заходу чи незаконного накладення адміністративного стягнення у
вигляді арешту або виправних робіт, відшкодовується державою у
повному обсязі незалежно від вини службових осіб органів дізнання,
попереднього (досудового) слідства, прокуратури і суду.
Відповідно до законів України "Про Службу безпеки України"
( 2229-12 ), "Про міліцію" ( 565-12 ) шкода, завдана
неправомірними діями працівників Служби безпеки України, органів
внутрішніх справ, відшкодовується за рахунок державного бюджету.
Державні органи як юридичні особи несуть юридичну
відповідальність лише за своїми договірними зобов'язаннями (стаття
32 Цивільного кодексу Української РСР). Згідно з частиною першою
статті 33 Цивільного кодексу держава не відповідає по
зобов'язаннях державних організацій, які є юридичними особами, а
ці організації не відповідають по зобов'язаннях держави. Така
юридична особа, тобто державна установа, відповідає за своїми
зобов'язаннями коштами, які є в її розпорядженні. У разі їх
недостатності відповідальність за її зобов'язаннями несе власник
відповідного майна (стаття 32 Цивільного кодексу Української РСР).
Таким чином, статтею 32 Закону України "Про Державний бюджет
України на 2000 рік" ( 1458-14 ) та статтею 25 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2001 рік" ( 2120-14 ) фактично
запроваджується цивільно-правова, а не публічно-правова
відповідальність органів дізнання, попереднього (досудового)
слідства, прокуратури і суду за завдану громадянам матеріальну і
моральну шкоду незаконними діями цих органів. Водночас Конституція
України ( 254к/96-ВР ) гарантує громадянам у таких випадках право
на відшкодування шкоди за рахунок держави, а не за рахунок коштів
на утримання цих органів (статті 56, 62).
6. Конституційний Суд України відповідно до статті 74 Закону
України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) вважає за
необхідне вказати на преюдиціальність цього Рішення.
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152
Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 70, 73, 74 Закону
України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд
України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є
неконституційними), положення статті 32 Закону України "Про
Державний бюджет України на 2000 рік" ( 1458-14 ) та статті 25
Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік"
( 2120-14 ), згідно з якими за рахунок коштів на утримання судів,
Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України,
Міністерства внутрішніх справ України здійснюється відшкодування
шкоди, завданої громадянам незаконними діями органів дізнання,
попереднього (досудового) слідства, прокуратури і суду.
2. Положення статті 32 Закону України "Про Державний бюджет
України на 2000 рік" та статті 25 Закону України "Про Державний
бюджет України на 2001 рік", визнані неконституційними, втрачають
чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього
Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України у цій справі,
відповідно до статті 74 Закону України "Про Конституційний Суд
України", має преюдиціальне значення для судів загальної
юрисдикції при розгляді ними позовів у зв'язку з правовідносинами,
які виникли внаслідок дії положень статей зазначених законів, що
визнані неконституційними.
4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ