П О С Л А Н Н Я
ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України
2001 рік
Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік
Згідно зі статтею 106 Конституції України ( 254к/96-ВР )
Президент України вперше звертається до Верховної Ради, а також до
Кабінету Міністрів з Посланням, присвяченим проблемам бюджетної
політики. Необхідність такого кроку продиктована не лише складними
та масштабними завданнями у фінансовій сфері, що потребують свого
вирішення у 2002 р. та в наступний період, а насамперед потребою
внести корективи, які дозволили б суттєво посилити дієвість
бюджетної політики, її конструктивний вплив на реалізацію
стратегії економічного і соціального розвитку України на 2000-2004
роки. Досягнення цієї мети можливе лише за консолідованих,
узгоджених та відповідальних дій законодавчої та виконавчої гілок
влади.
I. Основні підсумки бюджетної політики у 2000 році
2000-й рік став переломним в економічній динаміці. Після
тривалої кризи досягнуто відчутного зростання макроекономічних та
галузевих параметрів розвитку вітчизняної економіки. Поліпшилася
структура торговельного та платіжного балансу держави. Поглибилися
започатковані у попередні роки позитивні зрушення і у системі
бюджетних відносин. Посилилася збалансованість фінансових ресурсів
держави - доходів та видатків. Якщо у 1997 р. дефіцит державного
бюджету склав 6,75 % ВВП, 1998 р. - 2,06, 1999 р. - 1,55, то
2000-й бюджетний рік завершено з профіцитом 0,44 % ВВП.
Оздоровленню фінансової системи сприяло істотне скорочення
взаємозаліків та вексельних розрахунків з бюджетом. Загалом за
минулий рік обсяг таких розрахунків скоротився щодо державного
бюджету порівняно з 1999 р. з 10,2 до 0,1 %, місцевих бюджетів - з
28 до 1,7 %. Це позитивно вплинуло на збільшення надходжень у
грошовій формі. Єдиними сферами, де на кінець 2000 р.
застосовувалося погашення взаємної заборгованості через спеціальні
схеми грошових розрахунків, були енергетика та комунальне
господарство. Це не сприяло зміцненню фінансової дисципліни у
розрахунках підприємств паливно-енергетичного комплексу з бюджетом
і заклало певні ризики у виконання бюджету 2001 року ( 2120-14 ).
У 2000 р. Україна зробила відчутний крок до впровадження
передбаченої стратегією економічного та соціального розвитку на
2000-2004 рр. політики поступового скорочення державного боргу.
Порівняно з 1999 р. він зменшився з 15,3 млрд. дол. до
14,1 млрд. дол., у т.ч. зовнішній борг - з 12,4 млрд. до
10,3 млрд. доларів. Частка загального обсягу державного боргу в
структурі ВВП скоротилася з 62,8 до 49,9 % і нині не є критичною.
Досягненню таких результатів сприяли конструктивна політика
Національного банку України, успішне здійснення на початку 2000 р.
реструктуризації зовнішнього боргу перед приватними кредиторами.
Удосконалювалася система управління державними фінансами,
зокрема видатками державного бюджету. Головними напрямами цієї
роботи були підвищення відповідальності центральних органів
виконавчої влади за проведення державної політики у відповідних
галузях і сферах, упорядкування і раціоналізація мережі
підвідомчих установ, суттєве скорочення кількості головних
розпорядників коштів державного бюджету та переведення на
казначейське обслуговування практично всіх операцій державного
бюджету. У 2000 р. до бюджету вперше включено позабюджетні кошти
бюджетних установ та організацій, що дало можливість більш реально
оцінити фінансове забезпечення відповідних структур і підвищити
прозорість державних фінансів.
Водночас позитивні результати останніх років ще не дають
підстав для висновку про кардинальні зрушення у системі державних
фінансів. У бюджетній сфері залишається ще багато нерозв'язаних
проблем. Головна з них - досягнення реальної збалансованості
бюджетної системи, її доходів і видатків. Хоча державний бюджет на
2001 р. формально затверджено бездефіцитним, у його доходній
частині закладено майже 6 млрд. грн. надходжень від приватизації
державного майна, які не мають характеру постійних надходжень і
можуть розглядатися лише як додаткове (тимчасове) джерело
бюджетного фінансування. За своїм змістом зазначені надходження -
це сума фактичної незбалансованості доходів та видатків бюджету.
Не можна погодитися з поглядами на приватизаційний процес у суто
фіскальному контексті. Не виконується положення Указу Президента
України щодо спрямування 25 % надходжень від приватизації на
інвестування стратегічних підприємств. Практично всі отримані від
приватизації кошти продовжують використовуватися виключно на цілі
поточного споживання.
Укорінилася деструктивна практика кредитування державного
бюджету за рахунок несвоєчасного відшкодування суб'єктам
господарювання нарахувань з ПДВ. На кінець 2000 р. обсяг його
неповернення склав близько 3 млрд. гривень. У нинішньому році
відповідна заборгованість зросла ще більше і на початок травня
склала 4,7 млрд. гривень. Зберігаються значні обсяги кредиторської
заборгованості установ і організацій, які утримуються за рахунок
державного та місцевих бюджетів. Станом на 01.01.2001 р. загальна
її сума досягла 5003,4 млн. гривень.
У 1999-2000 рр. розпочато реформування бюджетної системи
України. Однак зміст бюджетної реформи ще не повною мірою
відповідає завданням післякризового розвитку. Залишається
обмеженим поле реформи, яке зводиться лише до удосконалення
системи управління державними фінансами. На противагу принципам
проголошеної в Посланні Президента України стратегії економічного
та соціального розвитку держави, які стосуються відчутного
посилення стимулюючої функції бюджетної політики, першочергового
зміцнення фінансів суб'єктів господарювання, інших юридичних осіб
та домашніх господарств, бюджет продовжує розглядатися лише як
фіскальний план доходів і витрат, виконанню якого фактично
підпорядковуються всі інші інструменти економічних та соціальних
перетворень.
Дається взнаки недосконалість бюджетних розрахунків, які не
враховують реальний баланс фінансових ресурсів держави, фінансові
потоки в економіці.
Все це призводить до абсолютизації фіскальної функції
бюджету, а відтак і до посилення податкового тиску. Поглиблюється
вкрай небезпечна функціональна відособленість бюджетної політики
від невідкладних завдань розвитку реальної економіки. Це обмежує
можливості розширеного витворення фінансових ресурсів держави,
призводить до звуження фінансової бази бюджетних призначень.
Надмірний податковий тиск є однією з причин низької
конкурентоспроможності української економіки. Залишається значною
збитковість підприємств та організацій. Виявом і наслідком цього є
щорічне зростання бюджетної недоїмки, обсяги якої на 01.05.2001 р.
перевищили 10,9 млрд. гривень. Поглиблюється платіжна криза.
Загальний рівень дебіторської та кредиторської заборгованості всіх
суб'єктів господарювання (крім бюджетних установ) збільшився за
2000 р. відповідно на 8,8 та 12,7 %. У I кв. цього року ситуація
не поліпшилася, зазначені види заборгованості зросли відповідно на
4,9 та 4,2 %.
Не зменшується рівень тінізації економіки, що також є
наслідком надмірності податкового тиску. За експертними оцінками,
втрати бюджету від тінізації доходів щорічно перевищують
12-13 млрд. гривень. Зберігається значне податкове навантаження на
фонд оплати праці та доходи громадян. У сукупності на кожну
зароблену гривню припадає понад 80 копійок податків.
У 2000 р. посилилася соціальна спрямованість бюджету. Однак з
урахуванням інфляційних процесів заходи Уряду в соціальній сфері,
зокрема погашення заборгованості з пенсій та заробітної плати
(часткове), виявилися недостатньо ефективними. Збереглася
сформована за роки економічної кризи тенденція зниження реальної
заробітної плати та пенсій. Знизилася питома вага оплати праці у
структурі ВВП. Всупереч очікуванням, пов'язаним з економічними
зрушеннями, збільшився рівень бідності. Продовжує загострюватися
демографічна ситуація.
У 2000 р. закладено основи реформи міжбюджетних відносин.
Здійснено більш чіткий, порівняно з попередніми роками, розподіл
доходних джерел між державним і місцевими бюджетами. Водночас у
процесі реформування міжбюджетних відносин допущено зменшення
частки фінансових ресурсів, які розподіляються через місцеві
бюджети. Така лінія не відповідає стратегії фінансового зміцнення
регіонів, посилення їхнього впливу на економічні та соціальні
процеси. Якщо торік частка доходів державного бюджету зросла проти
1999 р. з 15,4% від ВВП до 20,4, то питома вага доходів місцевих
бюджетів зменшилася - відповідно з 9,9 до 7,3 %. З 9,9 до 7,1 %
від ВВП зменшилася і частка видатків місцевих бюджетів. У 2000 р.
частка видатків місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України
зменшилася з 36 до 31 %.
У контексті цих та інших фактів стає очевидним, що збільшення
бюджетних надходжень у 2000 р. стало результатом не відчутного
розширення фінансової бази, а насамперед сприятливої
зовнішньоекономічної кон'юнктури та відповідного прискорення
темпів виробництва (розрахунками до бюджету 2000 р. передбачалося
зростання ВВП не на 6 %, як це мало місце, а на рівні 1 %),
включення до бюджету позабюджетних коштів, а також суттєвого
збільшення інфляційного податку. Кожна четверта гривня бюджетних
надходжень мала у 2000 р. інфляційну природу. Це означає, що
фінансування у реальних цінах значної частки бюджетних видатків, у
т.ч. на соціальну сферу, мало порівняно з попереднім роком
від'ємні результати.
Наведені дані переконують: незважаючи на загальне
оздоровлення економічної ситуації, кризові процеси у фінансовій
сфері української економіки остаточно ще не подолано. Це один з
визначальних ризиків, який стримує можливості виходу економіки на
траєкторію сталого зростання, здійснення глибоких структурних та
інноваційних перетворень. Зміна ситуації на краще має стати
визначальним завданням економічної політики Уряду у 2002 році.
Завдання Уряду - опрацювати та здійснити додаткові заходи, що
мають забезпечити суттєве поглиблення бюджетної реформи. Критерієм
її ефективності повинен стати конструктивний вплив бюджетної сфери
на реалізацію базових завдань економічних та соціальних
перетворень як у середньостроковій, так і довгостроковій
перспективі. Відповідно до світової практики бюджет має стати
основним інструментом економічної політики, насамперед підвищення
конкурентоспроможності вітчизняної економіки, зміцнення політичної
та соціальної стабільності у державі.
II. Основні завдання бюджетної політики України
на 2002 рік
1. Корекція бюджетної політики України має бути спрямована
насамперед на забезпечення розширеного відтворення фінансових
ресурсів держави, закріплення досягнутих темпів економічного
зростання, створення сприятливих умов для детінізації економіки,
розвитку підприємницької діяльності, поліпшення інвестиційного
клімату.
Бюджетна політика покликана сприяти досягненню таких
макроекономічних показників:
Показники 2000 р. 2001 р. 2002 р.
звітні очікуваний прогноз
дані результат
ВВЛ номінальний, млрд. грн. 173,0 210,0 246,7
ВВП реальний, темп зростання, % 5,8 6,2 6,0
Обсяг продукції промисловості,
у % до попереднього року 12,9 10,7 7,0
Обсяг валової продукції
сільського господарства, у % до
попереднього року 9,2 6,5 3,8
Прибуток підприємств, млрд. грн. 38,7 46,1 51,3
Обсяг інвестицій в основний
капітал за рахунок усіх джерел
фінансування, млрд. грн. 23,6 25,9 29,0
2. Необхідне суттєве посилення соціальної функції державного
бюджету, зростання частки соціальних витрат, інвестицій у людський
капітал - освіту, охорону здоров'я, соціальні компенсації.
Бюджет 2002 р. повинен сприяти випереджаючому зростанню
темпів реальних доходів населення, в т.ч. заробітної плати по
відношенню до ВВП, вирівнюванню соціального розшарування, зниженню
рівня бідності, підвищенню якості життя громадян. За розрахунками
Міністерства економіки та Міністерства праці та соціальної
політики, передбачається досягнення таких показників у соціальній
сфері:
Показники 2000 р. 2001 р. 2002 р.
звітні очікуваний прогноз
дані результат
Реальні грошові доходи
населення, % до
попереднього року 6,3 5,9 5,5
Заробітна плата робітників і
службовців (без с/г)
середньорічна, грн. 256,4 310,0 367,5
реальна, рік до року у % 3,0 5,8 6,5
3. У 2002 р. необхідно зберегти профіцитність державного
бюджету, забезпечене зниження рівня державного споживання. Це
сприятиме дальшому зменшенню державного боргу України та повнішому
використанню кредитних ресурсів, спрямованих на розвиток реального
сектору економіки. Ставиться за мету досягнення таких бюджетних
параметрів:
Показники 2000 р. 2001 р. 2002 р.
звітні очікуваний прогноз
дані результат
Зведений бюджет, % від ВВП
доходи 27,7 25,4 25,0
видатки 27,0 25,1 24,0
сальдо 0,7 0,3 1,0
4. Потрібно посилити взаємодію між бюджетною політикою Уряду
та грошово-кредитною політикою НБУ, забезпечити дальшу
стабілізацію національної грошової одиниці, зміцнення її валютних
позицій, збільшення валютних резервів. Відповідно до прогнозних
розрахунків НБУ та Міністерства економіки слід забезпечити такі
показники:
Показники 2000 р. 2001 р. 2002 р.
звітні очікуваний прогноз
дані результат
Індекс споживчих цін, %,
грудень до грудня
попереднього року 125,8 112,3 109,8
Індекс цін виробників, %,
грудень до грудня
попереднього року 120,8 110,0 109,4
Обмінний курс гривні
до долара США,
середній за рік 5,44 5,46 5,75
Темпи приросту монетарної
бази до початку року, % 140,0 111,4 109,0
Темпи приросту грошової маси
до початку року, % 145,4 117,6 118,0
5. Бюджетна політика 2002 р. має бути скоординованою із
зовнішньоекономічною політикою держави. У цій сфері орієнтиром є
такі параметри:
Показники 2000 р. 2001 р. 2002 р.
звітні дані очікуваний прогноз
результат
Експорт товарів і послуг до
попереднього року, % 112,8 104,3 105,0
Імпорт товарів і послуг
до попереднього року, % 118,9 104,7 105,6
Сальдо, млн. дол. США 1095 1105 1060
6. Потребує дальшого удосконалення система управління
державними фінансами, підвищення ефективності виконання бюджету на
всіх рівнях. Для цього треба забезпечити:
- підвищення якості основних макроекономічних прогнозів з
обов'язковим проведенням попередньої незалежної експертизи їх
коректності;
- здійснення розрахунків балансу фінансових ресурсів держави
та вдосконалення на цій основі бюджетно-фінансових та
грошово-кредитних пропорцій економіки України;
- перехід до середньострокового бюджетного планування як
основи формування державного бюджету на визначений рік;
- перехід від багатоканальної до одноканальної системи
фінансування закладів, установ та організацій бюджетної сфери, а
також окремих бюджетних програм, зокрема в частині передачі
функцій фінансування лише одному головному розпоряднику;
- здійснення витрат державного та місцевих бюджетів виключно
на конкурсній основі;
- поглиблення реформи міжбюджетних відносин як необхідної
умови залучення потенціалу регіонів до забезпечення сталого
економічного зростання та підвищення життєвого рівня населення;
- удосконалення касового виконання державного та місцевих
бюджетів;
- реальне запровадження бюджетів розвитку на державному,
регіональному та місцевому рівнях;
- визначення критеріїв, оцінки ефективності бюджетних
видатків, які здійснюються головними розпорядниками бюджетних
коштів, зокрема нижчого рівня;
- децентралізацію оплати рахунків бюджетних установ;
- скорочення кількості головних розпорядників коштів
державного бюджету;
- приведення у відповідність з міжнародними стандартами
функціональної класифікації видатків бюджетів;
- переведення всіх операцій державного бюджету на
казначейську систему обслуговування.
7. Для поліпшення прозорості та обгрунтованості бюджету в
частині конкретних видатків державних органів, підвищення
ефективності діяльності розпорядників бюджетних коштів, а також
посилення зв'язку між їхніми завданнями та бюджетним фінансуванням
проект Державного бюджету на 2002 р. має складатися на основі
програмно-цільового методу.
8. Обов'язковою складовою бюджетної політики повинні стати
удосконалення системи фінансового контролю, запровадження нових
механізмів щодо забезпечення повної прозорості, посилення контролю
за формуванням та ефективним використанням бюджетних ресурсів,
залучення до цього широкої громадськості, ЗМІ, громадських
організацій. Це передбачає:
- створення цілісної системи фінансового контролю а Україні
та її законодавче забезпечення;
- визначення і розмежування внутрішнього і зовнішнього
фінансового контролю, організація їх ефективної взаємодії;
- створення системи фінансового контролю за дотриманням
чинного законодавства органами місцевого самоврядування у
використанні бюджетних коштів;
- створення правових механізмів залучення громадськості до
контролю за ефективним використанням державних фінансових
ресурсів.
III. Основні завдання бюджетної політики
на 2002 рік у сфері доходів
Збільшення доходів державного бюджету має відбуватися не за
рахунок посилення податкового навантаження на економіку, а шляхом
глибокої лібералізації податкового законодавства, розширення бази
оподаткування, створення сприятливих умов для розвитку
виробництва, приватного підприємництва, скорочення нелегального
тіньового обігу.
1. Необхідною умовою зміцнення доходної бази бюджетів усіх
рівнів є невідкладне прийняття Податкового кодексу, проведення на
його основі радикальної податкової реформи. Метою реформи є
реалізація триєдиного завдання:
- відчутне послаблення податкового тиску;
- спрощення процедур податкового адміністрування;
- надійний захист прав платників податків.
Передбачене Податковим кодексом, прийнятим Верховною Радою
України у першому читанні, зниження податкового навантаження має
проводитися поетапно. Вже у 2002 р. має бути забезпечено:
- скорочення з 39 до 23 кількості податків та зборів
(обов'язкових платежів);
- зниження з 20 до 17 % ставки податку на додану вартість;
- зниження з 30 до 25 % ставки податку на прибуток
підприємств;
- введення нової шкали ставок оподаткування громадян
прибутковим податком на рівні, що не перевищує 25 %;
- зниження з 30 до 15% ставок оподаткування дивідендів;
- зменшення розміру ставок нарахувань на фонд оплати праці,
що спрямовуються у соціальні фонди, при збереженні передбачених
законодавством соціальних гарантій;
- удосконалення практики справляння акцизного збору, зокрема
в частині поліпшення його адміністрування та запровадження
індексації ставок з урахуванням індексу споживчих цін;
- удосконалення процедур відшкодування ПДВ, забезпечення
належної прозорості цього процесу.
2. У процесі податкової реформи передбачається скасування у
2002 р. податкових пільг, які надаються за галузевим принципом, а
також припинення економічних експериментів, пов'язаних з пільговим
оподаткуванням.
Одночасно повинні бути передбачені можливості стимулювання
інноваційної та інвестиційної діяльності суб'єктів господарювання
незалежно від того, до якої галузі вони належать, а також
звільнення від оподаткування доходів громадян, що інвестуються у
цінні папери.
Потребують дальшої фіскальної підтримки спеціальні (вільні)
економічні зони, а також території пріоритетного розвитку та з
спеціальним режимом інвестування, які довели свою спроможність
залучати та ефективно освоювати інвестиційні ресурси, в т.ч. й
іноземні.
3. Уряд повинен визначитися з доцільністю та економічною
ефективністю вжиття додаткових заходів податкової реформи:
- введення (поетапне) податку на нерухоме майно;
- введення єдиного соціального податку;
-поступове підвищення до 5 млн. грн. на рік обсягів
реалізації продукції, за які суб'єкти підприємництва сплачують
єдиний податок;
- запровадження диференційованої ставки ПДВ на різні групи
товарів та послуг, зокрема більш глибоке зниження ставок на товари
і послуги першої необхідності;
- скасування неоподатковуваного мінімуму доходів громадян з
одночасним компенсуючим підвищенням рівня доходів у всіх сферах
діяльності;
- звільнення експортерів високотехнологічної продукції від
сплати податку з прибутку на приріст обсягів експортної продукції
порівняно з попереднім роком.
4. Реформування податкової системи має супроводжуватись
ефективними структурними заходами, спрямованими на досягнення
необхідної результативності політики доходів. До них належать:
- виключення негрошових розрахунків та будь-яких форм
взаємозаліків з практики виконання бюджетів усіх рівнів;
- заборона реструктуризації або списання заборгованості
(недоїмки) суб'єктів господарювання за податками, зборами
(обов'язковими платежами), а також встановлення мораторію на
надання пільг в оподаткуванні;
- реструктуризація та списання зобов'язань держави у
відшкодуванні податку на додану вартість з урахуванням обсягів вже
проведеної реструктуризації та списання заборгованості відповідних
платників податків перед бюджетом;
- зменшення обсягу простроченої заборгованості (недоїмки) з
податкових платежів до бюджетів усіх рівнів за рахунок суттєвого
поліпшення стану збирання податків і неподаткових надходжень на
основі застосування сучасних технологій податкового
адміністрування;
- удосконалення системи розрахунків підприємств
паливно-енергетичного комплексу з бюджетом;
- збільшення доходів від державної частки власності за
рахунок більш ефективного її використання;
- підвищення ефективності приватизації державного і
комунального майна з дотриманням відкритості та прозорості її
процедури, забезпечення приватизації об'єктів за їх реальною
ринковою вартістю, подолання зловживань, що мають місце у цій
сфері.
IV. Основні завдання бюджетної політики
на 2002 рік у сфері державного боргу
та державних запозичень
Невідкладним завданням Кабінету Міністрів України є дальше
зменшення боргової залежності та удосконалення системи управління
державним боргом України. На кінець 2002 р. цей борг не повинен
перевищувати 60 % ВВП. Необхідно вжити заходів щодо удосконалення
управління борговими ризиками, поліпшення прогнозування боргової
політики та її координації з бюджетною, податковою та
грошово-кредитною політикою. Реалізація цих завдань передбачає:
1. Продовження політики бездефіцитності державного бюджету.
Затвердження профіциту загального фонду Державного бюджету України
на 2002 р. у розмірі до 1 % ВВП.
2. Використання залежно від ситуації на внутрішньому та
міжнародному фінансових ринках можливостей виваженого
трансформування зовнішнього боргу у внутрішній, що у свою чергу
вимагає від Уряду, НБУ і Державної комісії з цінних паперів та
фондового ринку енергійних зусиль у радикальному вдосконаленні
внутрішнього фінансового ринку.
3. Продовження політики активної співпраці з міжнародними
фінансовими організаціями. Залучення відповідних запозичень на
вирішення пріоритетних завдань економічного та соціального
розвитку. Кабінет Міністрів має здійснити невідкладні заходи, які
повинні забезпечити повну прозорість таких запозичень на всіх
стадіях - від розгляду їх доцільності до остаточного погашення.
4. Продовження практики заборони надання державних гарантій
при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяльності та
заборони реструктуризації або списання заборгованості за
кредитами, залученими державою, або під державні гарантії.
5. Спрямування політики управління державним боргом на
пом'якшення "піків" платежів, поліпшення структури боргу і
зниження вартості його обслуговування, у тому числі за рахунок
дострокового викупу боргових зобов'язань держави. Це потребує
значних обсягів профіциту, що може бути забезпечено лише достатньо
високим рівнем доходної частини бюджету та жорсткою політикою
обмеження видатків.
6. Більш тісну співпрацю Уряду та НБУ у проведенні боргової
та валютної політики, посилення валютного контролю та
запровадження ефективних заходів, спрямованих на легалізацію та
повернення в Україну вивезених коштів.
7. Прийняття Закону "Про державний борг України",
забезпечення прозорої та ефективної боргової політики, у тому
числі через визначення оптимальних засад управління державним
боргом, удосконалення організаційної структури відповідних
органів.
V. Основні завдання бюджетної політики
на 2002 рік у сфері видатків
1. Протягом останніх років законодавчі акти, програми та інші
нормативні документи, що визначають обсяги видатків державного та
місцевих бюджетів, у переважній більшості приймалися без належного
врахування можливостей економіки та населення у сплаті податків
для формування доходів бюджету. Це призвело до структурної
розбалансованості фінансів держави, значних (прихованих та
наявних) дефіцитів державного бюджету. Розрив між потребою у
видатках та обсягом ресурсів бюджету, в т.ч. потенційних, може
бути подоланий лише за умови призупинення Верховною Радою чинності
окремих законодавчих актів, видатки на виконання яких у бюджеті не
передбачені або передбачені не в повному обсязі. Це дасть змогу
суттєво оздоровити бюджетну систему і водночас запобігти зростанню
заборгованості за зобов'язаннями держави, які не можуть бути
виконані.
Такі конче важливі заходи доцільно здійснити заздалегідь - до
остаточного затвердження парламентом Державного бюджету України на
2002 рік. Водночас потрібно запропонувати механізми, які не
дозволятимуть у майбутньому приймати закони без урахування їх
впливу на бюджет, а також заходи щодо обмеження дії вже прийнятих
законодавчих актів, не забезпечених бюджетними асигнуваннями.
2. Актуальним завданням Уряду є раціоналізація мережі
закладів та установ, які фінансуються з державного і місцевих
бюджетів, для підвищення рівня та якості послуг, що надаються
громадянам, виконання у повному обсязі цільових програм
соціально-економічного та гуманітарного розвитку, підвищення
ефективності використання бюджетних коштів. Програми та заходи, що
не належать до пріоритетних, повинні бути призупинені або
переведені на фінансування за рахунок небюджетних ресурсів.
3. Ключовим завданням бюджетної політики має стати дальше
посилення соціальної спрямованості бюджету. На реалізації програм
соціальної спрямованості має бути зосереджено не менше 50 %
видатків зведеного бюджету на 2002 рік. Пріоритетними напрямами
бюджетної політики у соціальній сфері є:
- поетапне наближення мінімальної заробітної плати до
прожиткового мінімуму, підвищення її розмірів не менш як до
140 грн. на місяць;
- остаточне розмежування пенсійних виплат з бюджету і
Пенсійного фонду, збільшення середнього розміру пенсійних виплат
не менш як на 12 %;
- індексація грошових доходів працівників бюджетної сфери
відповідно до чинного законодавства;
- раціоналізація системи соціальних пільг через запровадження
з 1 січня 2002 р. надання адресних пільг і субсидій населенню
виключно у грошовій формі;
- забезпечення у повному обсязі виплати допомог
малозабезпеченим громадянам та сім'ям з дітьми, повне погашення
заборгованості із соціальних виплат;
- погашення заборгованості із соціальних виплат громадянам,
які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
- підвищення заробітної плати працівникам бюджетної сфери та
стипендій студентам не менш, як на 25%;
- визначення додаткових механізмів погашення знецінених
грошових заощаджень громадян в установах Ощадного банку і
страхових внесків до колишнього Укрдержстраху.
Відповідальним завданням Уряду є відчутне поліпшення системи
фінансування загальноосвітньої школи, виконання у повному обсязі
положень ст. 57 Закону України "Про освіту" ( 1060-12 ), дальший
розвиток інформатизації загальноосвітніх навчальних закладів,
комп'ютеризація сільських шкіл та інше.
Необхідно збільшити частку видатків та поліпшити структуру
використання фінансових ресурсів, які спрямовуються на розвиток
охорони здоров'я, зокрема на забезпечення інсуліном хворих на
цукровий діабет, боротьбу з такими хворобами, як СНІД, туберкульоз
та інші.
При здійсненні соціальної політики Уряд має забезпечити:
- визначення переліку платних і безоплатних послуг, які
можуть надаватися бюджетними установами та організаціями;
- завершення процесу відокремлення державних позабюджетних
фондів, які формуються на страховій основі, від державного
бюджету;
- розвиток страхових систем формування соціальних бюджетів.
4. Пріоритетним завданням є удосконалення відповідно до
чинного законодавства системи державного фінансування розвитку
вітчизняної науки та культури.
5. При формуванні державного бюджету слід передбачити видатки
на оборону відповідно до Закону України "Про оборону" ( 1932-12 )
та з урахуванням реалізації програми реформування та розвитку
Збройних Сил України.
6. Потрібно передбачити бюджетні видатки на реалізацію
програми адміністративної реформи, а також на проведення судової
реформи в Україні.
7. Наступний рік повинен стати роком принципово нових
підходів до політики капітальних видатків держави. Вони повинні
скласти основу бюджету розвитку.
До бюджету розвитку повинні бути включені передбачені у
бюджеті централізовані капітальні вкладення, видатки на науку,
галузеві програми розвитку та інші капітальні видатки. Бюджет
розвитку має складатись за програмно-цільовим підходом та
подаватись разом з проектом державного бюджету як складова частина
програми економічного і соціального розвитку на 2002 рік.
Потребує перегляду існуючий порядок розподілу та
використання капітальних вкладень. Їх обсяг повинен бути не менше
1 % видатків загального фонду державного бюджету і спрямовуватись
на вирішення загальнодержавних та регіональних
соціально-економічних проблем, пов'язаних з енергозбереженням,
реформуванням земельних відносин, створенням державної
інформаційно-аналітичної системи, будівництвом об'єктів
комунальної та виробничої інфраструктури, соціального призначення,
газо- та водопроводів, запобіганням екологічним катастрофам тощо.
На фінансування об'єктів виробничого призначення має
спрямовуватися частина надходжень від приватизації державного
майна, які повинні використовуватись на кредитній основі виключно
на структурну перебудову, інноваційне оновлення, модернізацію
виробництв та технологічний розвиток підприємств.
У бюджеті наступного року мають бути передбачені кошти на
формування статутного фонду Українського банку реконструкції та
розвитку та розширення практики компенсації частини процентних
ставок за кредитами комерційних банків, які надаватимуться
суб'єктам господарської діяльності для реалізації державних
програм інноваційного розвитку.
VI. Основні завдання бюджетної політики
на 2002 рік у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин
1. Основним у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних
відносин має бути проведення бюджетної політики, спрямованої на
забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного
унітаризму з елементами децентралізації, реформування цих відносин
з удосконаленням порядку розподілу трансфертів з державного
бюджету на основі прозорих та об'єктивних критеріїв, що
грунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень та
стабільній системі закріплення дохідних джерел за бюджетами.
Розмежування функцій і повноважень між органами державної влади та
органами місцевого самоврядування різних рівнів, у тому числі і в
сфері міжбюджетних відносин, має відповідати положенням та
принципам схваленої Указом Президента України Концепції державної
регіональної політики ( 341/2001 ). У бюджеті 2002 р. необхідно
втілити відповідні її позиції.
2. Потребує суттєвого удосконалення розподіл податкових
надходжень між центром та регіонами, переведення на власну дохідну
базу бюджетів місцевого самоврядування, удосконалення порядку
закріплення за ними дохідних джерел на постійній основі. Слід
забезпечити запровадження державних соціальних стандартів
видатків, удосконалення практики надання трансфертів з Державного
бюджету України на основі об'єктивних критеріїв, неухильне
дотримання принципу збалансованості місцевих бюджетів,
3. Нові механізми міжбюджетних відносин повинні передбачати
поступове вирівнювання забезпеченості
адміністративно-територіальних одиниць бюджетними коштами при
одночасному створенні стимулів для місцевих органів влади і
самоврядування до раціоналізації показників місцевих бюджетів та
нарощування їх дохідної бази. Уряд повинен підвищити фактичну
частку місцевих бюджетів у зведеному бюджеті з урахуванням
субвенцій на соціальний захист населення з 31 % у 2000 р. та 36,9
- у 2001 р. до 40 % - у 2002 році.
4. Важливою складовою бюджетної політики 2002 р. має стати
впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами. Йдеться
передусім про чітке розмежування повноважень між місцевими
органами виконавчої влади, обласними та районними органами
місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування
бюджетів. Потрібно стимулювати солідарне фінансування спільної
власності територіальних громад.
Починаючи з 2002 р., у складі державного бюджету повинні
окремо затверджуватися обсяги трансфертів для бюджету Автономної
Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та
Севастополя, міст республіканського та обласного значення і
бюджетів районів.
5. Для деталізації законодавчих норм щодо чіткого і
конкретного розмежування повноважень, компетенції та
відповідальності між центральними та місцевими органами державної
влади та місцевого самоврядування усіх рівнів необхідно внести
відповідні зміни до Законів "Про місцеве самоврядування в
Україні" ( 280/97-ВР ) та "Про місцеві державні адміністрації"
( 586-14 ).
VII. Висновки
При опрацюванні та затвердженні бюджету на 2002 р. органи
законодавчої та виконавчої влади мають виходити з необхідності
вирішення трьох головних завдань:
- сформувати проект бюджету на новій податковій основі, яка
передбачає відчутне зниження податкового навантаження на виробника
та розширення податкової бази;
- сформувати бюджет з профіцитом, що дасть змогу поліпшити
ситуацію з обслуговуванням та погашенням державного боргу у
середньостроковій перспективі;
- продовжити реалізацію започаткованих у попередні роки
соціальних програм з посиленням їх адресних засад.
Одночасне і комплексне здійснення зазначених завдань вимагає
виважених, економічно обгрунтованих і політичне виправданих рішень
у процесі реформування бюджетної та податкової системи, включаючи
складання і затвердження бюджету на 2002 рік. Успіх реалізації
Стратегії економічного та соціального розвитку України на
2000-2004 рр. значною мірою залежить від спроможності державної
влади і насамперед Уряду забезпечити практичне втілення в життя
саме таких принципів та завдань бюджетної політики.
Президент України Л.КУЧМА
м. Київ, 31 травня 2001 р.
Надруковано: "Урядовий кур'єр", N 102 від 12 червня 2001 року.