ЗАЯВА НА ДОВКІЛЛЯ

Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, шо стосуються довкілля (Орхуська конвенція) була підписана представниками різних країн 25 червня 1998 року в місті Орхус (Данія). Ііей міжнародно-правовий акт Україна ратифікувала однією з перших — відповідний Закон було ухвалено парламентом 6 липня 1999 року.

Всеукраїнська екологічна ліга, яку очолюс кандидат філософських наук, народний депутат Анатолій Тол-стоухов, та благодійна організація "Центр громадської дипломати "Довкілля XXI", очолювана кандидатом історичних наук Олегом Мальком, організували "круглий стіл" на тему: "Орхуська конвенція: від ратифікації до реалізації", присвячений четвертій річниці підписання цього міжнародного документа.

Слід наголосити, що Конвенція — це перший міжнародно-правовий акт, спрямований на захист екологічних прав кожного члена суспільства. Вона передбачає створення і вдосконалення механізмів доступу громадськості до інформації, участі у прийнятті рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища. У Конвенції принципи тісної взаємодії між владою і громадянином, рівноправність і партнерство у відносинах, а також повага до громадськості з боку представників владних структур закріплені на рівні вимог міжнародного права. Підписання Орхуської конвенції повноважними представниками 46 країн є свідченням розвитку демократичних процесів у Європі і в усьому світі.

І хоч Україна однією з перших ратифікувала Конвенцію, одначе, на думку доцента кафедри екологічного права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, голови Харківської обласної організації Всеукраїнської екологічної ліги Сергія Размєтаєва, в українському законодавстві найбільш неврегульованим з положеннями Конвенції залишається питання доступу громадян до правосуддя, відсутні механізми реалізації права людини на відшкодування шкоди, завданої здоров'ю негативним впливом навколишнього середовища. Найбільш врегульованим же з правової точки зору, на думку голови організації, є доступність екологічної інформації. До речі, саме Орхуська конвенція вперше дає це поняття — екологічна інформація.

З правової точки зору Конвенція не суперечить Конституції та чинному законодавству України. Положення Конвенції відображені у Конституції і законах "Про інформацію", "Про звернення громадян", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про екологічну експертизу", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" і т. д. Але для забезпечення вимог Конвенції необхідний ряд коректив законодавчо-правового поля, а це більше 50 законодавчих актів, які регулюють або стосуються питання доступу громадськості до інформації про довкілля, її участі у прийнятті екологічно важливих рішень. З часу її підписання Україною положення Конвенції залишаються неузгодженими з національним законодавством.

Одначе, як свідчив директор Інституту держави і права НАН України Юрій Шемшученко, екологічно-правознавча діяльність в Україні пов'язана з набагато ранішим періодом, ніж час ратифікації Конвенції. Адже ще у 1991 році було прийнято Закон "Про охорону навколишнього середовища", а у 70 — 80-х роках в Україні велась досить плідна робота над проблемою права людини на безпечне навколишнє середовище.

Це була досить тривала і непроста робота. Оскільки більшість держав світу у своїх конституціях (навіть класичних) не давали ніякого означення права на безпечне навколишнє середовище, немає його і у загальній декларації з прав людини та інших міжнародних актах. Було витрачено чимало часу і зусиль, зазначає Ю. Шемшученко, щоб довести, що таке право існує, що це право людина повинна мати, оскільки, як заперечували правознавці, не можна записувати в законодавчі акти того, що не можна фактично і реально забезпечити. Можливо, раціональне зерно у цьому судженні і є. Однак, якщо саме так ставити питання, то може виникнути відповідна тенденція і щодо права на життя, адже його теж не можна забезпечити абсолютно. Але це записується, щоб зосередити увагу громадськості і держав на цих правах і поступово їх вирішувати. Отож і право на безпечне навколишнє середовище має існувати. Результатом діяльності вчених України та інших республік колишнього Радянського Союзу стало те, що у більшості конституцій нових держав, котрі виникли на пострадянському просторі, право на безпечне природне середовище зафіксоване, воно стало прийнятним і для законодавця. І тут можна сказати — у цьому питанні ми попереду усього світу, оскільки, як вже зазначалося, у класичних конституціях цього права не зафіксовано. І слід спрямувати зусилля на те, аби була прийнята Міжнародна конвенція права людини на безпечне навколишнє середовище, адже саме з цього права виникає все інше.

Як експерт Ради Європи з екологічних питань Ю. Шемшученко брав участь у підготовці модельного кодексу для центральних і східних країн — Кодексу про екологічну безпеку. Важливою його відзнакою, яку слід було 6 використати і для підготовки змін у нашому законодавстві, є не пасивна концепція охорони навколишнього середовища, а концепція забезпечення екологічної безпеки людини. Механізми впровадження цього права повинні бути відпрацьовані як державою, так і громадськістю.

Одначе цього — активної участі громадськості у вирішенні екологічних проблем на державному рівні — якраз у багатьох випадках, як неодноразово зазначалось під час роботи "круглого столу", і не вистачає. Навіть фундаментальний закон екологічної спрямованості — "Про охорону навколишнього середовища" — не означує конкретно діяльності громадських організацій. І хоча нині існує чимало природоохоронних організацій, деякі З учасників засідання висловлювались про недостатній рівень їх діяльності, що носить локальний характер, зорієнтований на пропагандистську мету. Втратило свої позиції Товариство охорони природи, яке раніше нараховувало майже півмільйона інспекторів і представляло собою систему, через яку проводилась державна політика.

Утім, дещо іншу думку щодо діяльності громадських організацій висловила перший заступник голови Всеукраїнської екологічної ліги Тетяна Ти-мочко. Можливо, громадські організації й не працюють у повній мірі, однак їх не можна назвати бездіяльними. У країні близько 500 громадських діючих організацій, Всеукраїнська екологічна ліга має представництва у всіх регіонах, продовжує діяти і природоохоронне Товариство.

І ця діяльність не лише пропагандистська, хоч і вона має неабияку вагу, адже спрямована на підвищення обізнаності громадян з екологічних проблем, причин їх виникнення, наслідків та шляхів подолання! Діяльність громадських організацій має вплив на рішення, які приймає уряд. Скажімо, у 2000 році Всеукраїнська екологічна ліга, як зазначив її голова Анатолій Толстоухов, ініціювала парламентські слухання щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрями реалізації та вдосконалення екологічної політики. До участі у підготовчій роботі були залучені більше 80 науково-дослідних інститутів, 20 громадських організацій національного рівня, фахівці-практики. Проведення такої ґрунтовної попередньої роботи можна назвати одним з прикладів залучення громадськості до формування державної екологічної політики, внесення пропозицій до органів влади і управління з питань вдосконалення природоохоронного законодавства, участі у підготовці рішень, реалізація яких суттєво впливає на стан довкілля. Ця робота є реальним внеском у формування моделі залучен'ня громадськості до прийняття екологічно важливих рішень на державному рівні. Як свідчить світовий досвід, законодавство — це лише один бік справи. Інший — це організація механізму його виконання. І саме у цьому участь громадськості незаперечна. Скажімо, у багатьох країнах активно застосовується заява на навколишнє середовище, практика використання якої прийшла з Америки. Суть цієї інституції у тому, що вже на рівні розробки техніко-економічних обґрунтувань того чи іншого проекту замовник мусить опублікувати в установленому порядку його характеристику, обґрунтувати те, що цей проект не завдасть ніякої шкоди, або що шкода ця буде мінімальною. Якщо говорити про американський досвід, то ця заява друкується і всі громадяни, громадські організації, науково-дослідні інститути можуть висловити свої зауваження, що надходять до Агентства по охороні навколишнього середовища. Агентство або затверджує проект, або накладає вето, коли екологічні вимоги не враховуються. У разі невідповідності вимогам закону — проблема має бути перенесена до суду, який і робить остаточний висновок.

Подібна інституція була б доцільною і у нашому законодавстві. Скажімо, на рівні громадських слухань, рішення яких установи повинні б обов'язково брати до уваги. А не так як зараз — навіть експертиза, проведена громадською організацією, не завжди враховується при прийнятті рішення.

Одним із важливих аспектів, на якому наголошувалося під час "круглого столу", є екологічна термінологія — на сьогодні Україна в цьому питанні розмовляє різними мовами з міжнародною спільнотою. І слід гармонізувате наше законодавство з міжнародним саме у цій частині. До означення предмета права в Україні використовується терміни "охорона навколишнього природного середовища", "охорона природного середовища", "охорона довкілля", "екологічно-правова діяльність"... Тоді як з 1972 року Організація Об'єднаних Націй використовує термін "охорона навколишнього середовища". До того ж Академія наук не раз ставила питання — чи поняття "довкілля" тотожне поняттям "навколишнє середовище", "навколишнє природне середовище". І всі мовні інститути дають висновок — ці поняття за своєю етимологічною природою і за змістом — різні. Розбіжності знаходимо навіть у назвах законів та установ — Закон "Про охорону навколишнього природного середовища" і Міністерство екології та природних ресурсів.

У багатьох країнах громадські організації йдуть до суду і виграють позови. В Україні, хоча судова влада і стає міцнішою, громадській організації складно шукати захисту довкілля через судову систему — слід заплатити чималі кошти, яких часто не вистачає у громадській організації, довго чекати розгляду і ще довше виконання рішення суду. Отож законодавство має надати громадським організаціям реальне право і можливість звертатись до суду, захищати свої екологічні права. Відповідний законопроект про зміни до чинного екологічного законодавства вже розроблено і зареєстровано у Верховній Раді. Закономірно, що у ньому враховуються і положення Орхуської конвенції, оскільки вона вже стала для більшості розвинених країн сучасної Європи реально діючим нормативним документом.

Галина МАКАРЕНКО

По материалам газеты "Юридичний вісник України" № 28 від 13-19 липня 2002 року;