Хибні засновки дискусії
В останні роки у зв'язку з підготовкою і обговоренням проекту Кодексу України про адміністративні проступки в юридичній літературі широко дискутується питання про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Причому ця дискусія живиться різноманітним спектром думок і поглядів — від припущення авторами адміністративної відповідальності юридичних осіб на "підставі" норм цілої низки законів (Див.: Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 295 - 296) до удаваної адміністративної відповідальності юридичних осіб побудованої авторами на підміні понять про штрафи, санкції, стягнення та склад проступку (Див.: Стефанюк В., Голосничен-ко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право України. - 1999. - № 9. - С. 6 - 9>, а" словосполучення "юридичні особи несуть відповідальність у вигляді штрафу", яке досить часто зустрічається (вживається) у нормативних актах, ма-гічно діє на авторів для встановлювання беззастережних тверджень про наявність вже нині адміністративної відповідальності юридичних осіб (Див.: Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України. - К.: 1995. - С. 40; Лук'янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. — 1999. - № 11. — С. 117;" Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Горащук та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — Харків: Право, 2000. - С. 173 - 175). Спроба деяких авторів визначити вину юридичної особи, 'форму цієї вини та суб'єктивну сторону правопорушення, тобто проступку, викликає, м'яко кажучи, здивування, яке неможливо не зациту-вати: "Для зручності надалі людську частину матеріального субстрату юридичної особи ми називатимемо її соціальним субстратом" (Лук'янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. - 1999. - № 11. - С. 118). Отакої, поділили юридичну особу на два "субстрати" та й нехай несе адміністративну відповідальність. І далі автор стверджує, що вина юридичної особи може бути визначена як психічне ставлення елементів її соціального субстрату до зв'язку між їх діями (бездіяльністю) та протиправними діями власне юридичної особи" (Там само. — С. 121, 122). Ще більш заплутане розмежування вини фізичної особи і юридичної особи (Там само. — С. 121). Отже, шукаємо кішку там, де її немає, штучно будуємо понятійний апарат складу адміністративного проступку юридичної особи.
Штраф як засіб примусу
На нашу думку, предмет відповідальності як фізичних, так і юридичних осіб становлять неординарні, досить цінні для суспільства і держави публічні відносини, які потребують досконалого і виваженого вивчення та аналізу. Треба дуже обережно підходити до питання щодо адміністративної (як і кримінальної) відповідальності юридичних осіб.
Не випадково законодавець ще у 1961 р. у зв'язку з підсиленням державної дисципліни і підвищенням особистої відповідальності посадових осіб відмінив накладення штрафів в адміністративному порядку на підприємства, установи та організації (Див.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов наложенных в административном порядке" // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1961. - № 35. - С. 368).
З цього приводу виникає питання. Навіщо реанімувати адміністративно-командну систему управління економікою в її "кращих" проявах 50-х років XX століття, навіщо ми хочемо обгрунтувати наявність адміністративної відповідальності юридичних осіб, якої фактично не існує і повернутися до історично пройденого етапу?
Проте штрафи як засіб примусу в державному управлінні застосовувалися до підприємств, установ та організацій і за радянських часів, застосовуються і зараз, що й породжує широкі дискусії. Тому визначення правової природи штр"»1-фів, їх місця у системі юридичної відповідальності й буде, мабуть, основним завданням та метою теорії права і правової науки у цілому. За радянських часів значне поширення застосування штрафів мало місце у сфері матеріально-технічного постачання, банківській та транспортній діяльності (Див.: Устав железных дорог €оюза ССР. — М: ТрансШат, 1964. — С. 143 - 149, 153 - 163). У юридичній літературі на той час відповідальність у формі сплати штрафних санкцій розглядалася цивілістами як цивільно-правова відповідальність (Див.: Гражданское право. — М.: Юрид. лит., 1969; Матвеев Г.К. Основы гражданско-правовой ответственности. — М.: Юрид. лит., 1970; Советское гражданское право. — Т. 1 / Под ред. О. А. Красавчикр-ва. — М.: Высшая школа, 1985 та інші), а спеціалістами у галузі господарського права — як господарсько-правова відповідальність (Див.: Малеин Н. С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. — М.: Наука, 1968; Мамутов В. К., Овсиенко В. В., Юдин В. Я. Предпиятие и материальная ответственность. — К.: Наук, думка, 1976; Справочное пособие о санкциях за хозяйственные правонарушения. — Донецк, 1979).
Аналізуючи викладене, слід погодитися з ученими-цивілістами щодо цивільно-правової відповідальності, оскільки відповідальність у вигляді штрафних санкцій наступала за невиконання або неналежне виконання зобов'язання, яке виникало із договору. Наприклад, договору купівлі-продажу, перевезень вантажів, використання транспортних засобів (вагонів, контейнерів), поставки продукції виробничо-технічного призначення чи товарів споживання та ін. Але не можна скидати з рахунку й думки вчених у галузі господарського права щодо господарсько-правової відповідальності, оскільки відповідальність у вигляді штрафних санкцій виникла на підставі планового акта — плану поставки, перевезень вантажів, за порушення умов яких передбачалося відповідним нормативним актом (наприклад, Положенням про поставки продукції виробничо-технічного призначення, затверджене Радою Міністрів СРСР від 10 лютого 1981 р.) застосування штрафних санкцій. Тобто штрафні санкції застосовувалися не тільки і, мабуть, не стільки за невиконання умов договору, як за невиконання державних планів, за незабезпечення планового розвитку народного господарства. Ось чому, на наш погляд, спеціалісти господарського права вважали, що штрафні чи фінансові санкції є мірою господарської відповідальності. Однак, як на нашу думку, відповідальність у формі сплати штрафних санкцій неможливо відносити у повному обсязі ані до цивільної, ані до господарської відповідальності, оскільки ці штрафні санкції мали особливий порядок їх установлення та застосування, а також виконували особливу юридичну функцію. По-перше, штрафні санкції на той час (їх розмір і умови застосування), як правило, встановлювалися органами управління — постановами Ради Міністрів СРСР та постановами урядів союзних республік, а інколи навіть сумісними постановами партійних органів та органів угіравлїнн'я, носили підзаконний характер; по-друге, вони в основному встановлювалися за нена-, лежне виконання планового акта. Наприклад, невиконання плану перевезень вантажів, використання чи невикористання передбаченої планом перевезень норми подачі вагонів, іншого РУДНОГО складу, затримки понад урочний час рухомого складу під вантажно-розвантажувальними операціями, що перешкоджувалр ритмічній, плановій роботі транспорту та народного господарства лише у разі правопорушення і загалом базуються на презумпції вини правопорушника, "вони не відновлюють початкового майнового стану потерпілої сторони і не виконуюігв'компенсаційної ролі як це має місце у цивільній відповідальності. Штрафні санкції виконують більш карну ніж відновлювальну функцію. Розмір штрафних санкцій залежить від ступеня суспільної (економічної) безпеки у сфері господарювання, а не від суми завданих збитків, більше того, вони застосовуються і у тих випадках, коли правопорушення не призвело до збитків у потерпілої сторони. Ці особливості характеризують штрафні санкції скоріше як міри адміністративного впливу, аніж як цивільну чи господарську відповідальність. Але неможливо погодитися і з тим положенням, що "фінансові санкції є іманентною ознакою адміністративно-деліктної відповідальності юридичних осіб за негативні наслідки економічної (підприємницької) діяльності (Фінансові санкції за законодавством України. Збірник нормативних актів / Відповід. ред. В. С. Ковальський. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — Передмова В. С. Ковальського. — С. 3). Як на нашу думку, фінансові (штрафні) санкції мають свій генезис походження і займають чільне місце у правовій системі України, визначення якого і є завданням дослідження.
Генезис економічної відповідальності
З розвитком суспільних відносин у сфері господарювання, необхідністю посилення економічної відповідальності підприємств за виконання зобов'язань перед державою та з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни ще за радянських часів було прийнято ряд нормативних актів, спрямованих на перебудову управління економікою (Див. Законодательство о коренной перестройке управления экономикой. — М.: Юрид. лит., 1988. - 272 с). Але найбільш важливим, основоположним став Закон Української РСР від З серпня 1990 року № 142-Х11 "Про економічну самостійність Української РСР", який є всі підстави характеризувати як закон, що визначив зміст, мету і основні принципи економічної самостійності України, механізм господарювання, регулювання економіки і соціальної сфери, встановив відповідальність у вигляді (формі) економічних санкцій. Статтею 14 цього Закону установлюється,(передбачається, закріплюється), що "незаконні дії або бездіяльність у сфері економіки є порушенням економічної самостійності Української РСР та інтересів юридичних і фізичних осіб і залежно від способу дії винних караються за законом. Основним видом відповідальності є економічні санкції. У разі вчинення злочинних дій застосовується кримінальна відповідальність".
Аналіз положень названого Закону дає можливість виокремити наступне:
1. На законодавчому рівні запроваджується відповідальність у формі (вигляді) економічних санкцій, які, на нашу думку, включають (можуть включати) в себе не тільки відповідальність у формі (вигляді) фінансових санкцій (штрафи тощо) але і відповідальність у формі заходів обмеження правоздатності як, наприклад, припинення дії ліцензії, заборона, на випуск цінних паперів, припинення операцій за банківськими рахунками і таке інше. Економічні санкції можуть наступати і у формі (вигляді) заходів, пов'язаних з ліквідацією певного суб'єктивного права як, наприклад, примусовий розподіл монопольного з'єднання, зупинення діяльності підприємства чн примусовий розпуск об'єднання громадян, визнання суб'єкта господарювання банкрутом тощо. Тобто фінансові санкції (штрафи) виступають лише складовою частиною економічних санкцій.
2. Законодавець установлює і підстави відповідальності у формі економій- . них санкцій, а саме: "незаконні дії ибо бездіяльність у сфері економіки є порушенням- економічної самостійності Української РСР та інтересів юридичних і фізичних осіб...". Тобто економічні санкції застосовуються лише на такій юридичній підставі, як об'єктивні протиправні дії чи бездіяльність в основному винної особи і законодавець не встановлює жодних інших умов відповідальності щодо заподіяння шкоди, розміру збитків, притаманних цивільній чи господарсько-правовій відповідальності. Форма вини не має значення при визначенні розміру стягнення (штрафу), як це пропонується Д. Лук'янцем (Див.: Д. Лук'янець. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. - 1999. - № 11. — С. 121 - 122), оскільки розмір та вид стягнення (штрафу) чітко визначено законодавцем.
3. У зазначеній нормі вказується, що "у разі вчинення злочинних дій застосовується кримінальна відповідальність", тим самим законодавець відмежував відповідальність у формі економічних санкцій від інших видів юридичної відповідальності. Вказуючи на економічні санкції та кримінальну відповідальність, законодавець не вважає за потрібне притягнення до цивільно-правової чи адміністративної відповідальності, що підкреслює окремий, самостійний вид юридичної відповідальності - відповідальність у формі економічних санкцій. Отже, немає потреби гадати про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Водночас законодавець не упускає можливості зауважити, що "...залежно від способу дії винних караються за законом", що ще раз підкреслює самостійність відповідальності у формі економічних санкцій як окремого виду та залежно від способу дії винних є можливість притягнення їх до інших видів відповідальності згідно з законом.
У постанові Верховної Ради Української РСР "Про реалізацію Закону "Про економічну самостійність Української РСР" зазначається, що всі дії суб'єктів господарських відносин, які суперечать державному суверенітету та економічним інтересам Української РСР, визначаються недійсними і забороняються (ВВР. - 1990. - № 14. - С. 500). Пунктом 3 цієї постанови Раді Міністрів УРСР доручається у двомісячний термін підготувати проекти законодавчих актів про: власність; землю; оподаткування; оренду; підприємництво; підприємство; акціонерні товариства; банки; фінансово-кредитну систему; цінні папери і фондовий ринок; податкову інспекцію; захист споживача; ціноутворення; роздержавлення власності; працю; зовнішньоекономічну діяльність; митну службу; охорону природи; антимопопольне законодавство тощо.
Втілення у життя передбачених постановою Верховної Ради УРСР законодавчих актів призвело до появи різних форм власності, зростання кількості власників, шо супроводжується збільшенням ризиків спричинення шкоди суспільним відносинам. Це, звичайно, і підштовхнуло законодавця прийняти цілу низку законів та інших нормативних актів, які б передбачали відповідальність за протиправні дії чи бездіяльність у сфері економіки.
Конституційна "пастка"
На жаль, у юридичній літературі ці питання залишилися недостатньо висвітленими. Навіть у таких ґрунтовних працях, як "Цивільне право України. Підручник. У двох книгах за редакцією О. В. Дзери та Н. Е. Кузнецової (К.: Юрінком Інтер, 1999), Хозяйственное право. Учебник под редакцией академика Мамутова В. К. (К.: Юрінком Інтер, 2002) та інших наукових працях зазначений Закон та питання про економічну відповідальність взагалі і фінансові санкції (штрафи) за законодавством України, зокрема, їх правову природу, місце серед видів юридичної відповідальності, залишилися поза увагою вчених, фахівців як у галузі цивільного і господарського права, так і у теорії права.
Мабуть, цьому "сприяло" положення пункту 22 статті 92 Конституції України, де закріплюється, що "засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них визначається виключно законами України", а також базові положення теорії права про наявність лише чотирьох видів юридичної відповідальності: кримінальної, адміністративної, цивільної та дисциплінарної (Див.: Теория государства и права: Учебник. — Л-д Изд-во Ленинградского университета, 1982. — С. 357; Теория государства и права. — М.: Юрид.'лит, 1980. — С. 375—375; Загальна теорія держави і права: Навч. посібник / А. М. Колодій, В. В. Копейчиков, С. Л. Лисенков та інші; За ред В. В. Копейчикова. — Стер, вид. — К.: Юрінком Інтер, 2000. — С. 205). Отже, у Конституції України та теорії права зазначено тільки чотири види юридичної відповідальності, які розрізнені за ознаками та характером правопорушень. Але це не означає, що не може бути інших видів відповідальності. Законодавець визначив лише, що кримінальна, цивільна, адміністративна та дисциплінарна відповідальність установлюється виключно законами України. Щодо економічних санкцій, то вони можуть встановлюватися не тільки законами, а й іншими нормативними актами, що підтверджує аналіз останніх. Із більш ніж 40 нормативних актів, якими передбачено застосування фінансових санкцій (штрафів) — 10 нормативних актів є підзаконними. Це укази Президента, постанови Кабінету Міністрів, постанови Правління Національного банку, накази Державної податкової адміністрації тощо, які, звичайно, мають право на існування оскільки ні на теоретичному, ні на законодавчому рівнях будь-яких обмежень немає. Зокрема, на нашу думку, всі нормативні акти, які мають відповідні санкції та установлюють юридичну від-повідальність, повинні визначатися виключно законами України.
Вивчення законодавчих та інших нормативних актів, якими передбачено економічні санкції, дає можливість стверджувати, що у більшості випадків, саме фінансові санкції (штрафи) застосовуються за порушення норм законодавства про конкуренцію, банки і банківську діяльність, матеріальні ресурси, господарську діяльність підприємств, грошовий обіг, електроенергетику, тепло-і водопостачання, охорону навколишнього середовища, зв'язок, зовнішньоекономічну діяльність, культурну спадщину, охорону праці і зайнятість населення, приватизацію, містобудування, пожежну безпеку, рекламу, ветеринарну медицину, захист прав споживачів, страхування, торговельну діяльність, цінні папери та біржову діяльність, авторське право та податкового, санітарного і епідемічного благополуччя тощо.
Отже, як бачимо, фінансові санкції (штрафи) як спосіб державного впливу охоплює досить широке коло суспільних відносин у сфері підприємницької та господарської діяльності. Законодавець, встановлюючи такого роду санкції, намагається використати економічну мотивацію з метою запобігання правопорушенням, зробити невигідною, обтяжливою неправомірну поведінку суб'єктів підприємницької діяльності та господарювання.
Едуард ДЕМСЬКИЙ, кандидат юридичних наук, доцент
(Далі буде)
По материалам газеты "Юридичний вісник України" № 33 від серпня 2002 року;