Як відомо, з прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України у нашій країні була введена, крім державної і приватної, ще й комунальна власність на землю. Згідно зі ст. 142 Конституції, земля може перебувати у влас-. ності територіальних громад сіл, селищ і міст, районів у містах, у їх спільній власності. Саме такі землі є об'єктами права комунальної власності.
Однак, будучи введеною Основним Законом країни юридичне, фактично комунальна власність на землю в Україні протягом тривалого часу не існувала. Для її введення потрібно було: 1) прийняти у розвиток Конституції України закон, який би детально врегулював відносини щодо виникнення, здійснення та припинення права комунальної власності на землю, та 2) здійснити передачу частини земель державної власності у власність територіальних громад сіл, селищ та міст чи у їх спільну власність.
Саме це й було здійснено 1 січня 2002 р. з уведенням у дію нового Земельного кодексу України. По-перше, в Кодекс включені положення, які регулюють питання комунальної власності на землю. По-друге, з введенням його у дію частина земель державної власності проголошена такими, що належать не державі, а територіальним громадам сіл, селищ і міст. Так, у ч. 2 ст. 83 Земельного кодексу чітко зазначено, що у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.
Однак переважна більшість державних і комунальних підприємств, установ і організацій, які отримали земельні ділянки у користування ще до введення в дію нового Земельного кодексу України, не мають державних актів на право користування земельними ділянками, межі цих ділянок не завжди визначені і зафіксовані в натурі (на місцевості). Оскільки ці землі належали одному власнику — державі, то до певної міри така ситуація була терпимою, оскільки система розпорядження ними була єдиною. Однак із проголошенням Земельним кодексом практично всіх земельних ділянок, які були надані у постійне користування комунальним підприємствам, установам і організаціям, об'єктом права комунальної власності, змінився власник цих земель та порядок управління ними. Тому проблема відмежування земель, які належать державі, від земель, які перейшли у власність територіальних громад, набула гостроти і потребує нагального вирішення.
У зв'язку з цим в Інституті держави і права НАН України був підготовлений проект Закону України "Про розмежування земель державної і комунальної власності". Даний законопроект розроблений відповідно до п. 4 Прикінцевих положень Земельного кодексу України і спрямований на врегулювання порядку розмежування земель, які відповідно до Земельного кодексу України передані у власність територіальних громад сіл, селищ та міст, від земель, які залишаються у власності держави.
Такі принципи знайшли відображення у положеннях Земельного кодексу України і чітко відображені в законопроекті. Перший з таких принципів полягає у визнанні пріоритету належності земель у межах населеного пункту відповідній територіальній громаді. Тобто всі землі у межах населеного пункту вважаються такими, що з 1 січня 2002 р. перебувають у комунальній власності, крім земель, належність яких державі зафіксована у Земельному кодексі. Саме тому у ст. 4 законопроекту записано, що всі землі, розташовані у межах населених пунктів, є власністю відповідних територіальних громад, за виключенням:
=> земель, які не можуть передаватися з державної у комунальну власність. Згідно з п. З ст. 84 Земельного кодексу Украіни, до земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культур-ними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; г) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення; ґ) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, /, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; д) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
=> інших земель, на яких розташовані будівлі, споруди та інші об'єкти нерухомого майна, які знаходяться у власності держави;
=> земель, переданих у власність громадян, юридичних осіб та іноземних держав.
А в ст. 3 законопроекту зазначено,-що у межах населених пунктів землями державної власності є землі, які за жодних обставин не можуть передаватися з державної у комунальну власність (про що прямо сказано у п.3 ст. 84 Земельного кодексу України), та землі, на яких розташовані будівлі, споруди та інші об'єкти нерухомого майна, що знаходяться у власності держави.
Другий принцип розмежування земель державної і комунальної власності полягає у визнанні пріоритету належності земель, розташованих за межами населених пунктів, державі. Так, згідно зі ст. 3 проекту Закону, за межами населених пунктів землями державної власності є усі землі, які не передані у приватну та комунальну власність. А ст. 4 проголошує, що за межами населених пунктів землями комунальної власності є лише ті, на яких розташовані об'єкти, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ та міст, у тому числі у їх спільній власності.
Третій принцип розмежування земель державної і комунальної власності полягає в тому, що на підставі даного законопроекту розмежуванню підлягають лише ті земельні ділянки державної власності, які безпосередньо межують із земельними ділянками комунальної власності, і навпаки. Тобто, якщо, наприклад, в одному місці є кілька земельних ділянок державної власності, з яких лише одна межує з земельною ділянкою комунальної власності, то за цим законопроектом встановлюються межі лише тієї земельної ділянки державної власності, яка безпосередньо межує з земельною ділянкою комунальної власності. Такий підхід дасть змогу швидко і без надмірних бюджетних витрат провести розмежування земель державної і комунальної власності, і тим самим ввести в дію норми Земельного кодексу України, які визначають повноваження органів виконавчої влади як суб'єктів права державної власності на землю та органів місцевого самоврядування як суб'єктів права комунальної власності на землю. Адже до розмежування ці норми не діють, а діє норма пункту 12 Перехідних положень Земельного кодексу, якою передбачено, що до розмежування земель всіма землями у межах населених пунктів — і землями комунальної власності, і землями державної власності — розпоряджаються ради, тобто органи місцевого самоврядування, а за межами населених пунктів — органи виконавчої влади, тобто державні органи.
Згідно з чинним законодавством України розмежування земельних ділянок означає вчиненйя Певних дій із визначення їх меж. А для визначення меж земельної ділянки землевпорядна організація повинна виконати відповідні геодезичні і землевпорядні роботи, результати яких фіксуються у відповідній землевпорядній документації. Складовою частиною такої документації повинен бути проект визначення або проект уточнення меж земельної ділянки.
Виникає запитання: хто повинен укласти із землевпорядною організацією договір на виконання вищезазначених робіт? Ми вважаємо, що є доцільним покладення обов'язку укладення такого договору відповідно на державне чи комунальне підприємство, установу, організацію, яка використовує земельну ділянку державної чи комунальної власності на праві постійного користування або на праві оренди.
Таким чином, оскільки, за загальним правилом, переважна площа земель у межах населеного пункту перейшла у комунальну власність, то в населених пунктах держава повинна "відмежувати" свою земельну власність від комунальної. І навпаки, оскільки за межами населених пунктів менша площа земель державної власності перейшла у комунальну власність, то за межами населених пунктів саме територіальні громади сіл, селищ і міст повинні "відмежувати" свої земельні ділянки від ділянок державної власності.
Відповідно до цього, у межах населених пунктів пропонується саме державним підприємствам, установам, організаціям ініціювати розмежування, тобто укласти договір із землевпорядною організацією на підготовку проекту визначення чи уточнення меж земельної ділянки, яка перебуває у користуванні державного підприємства, установи, організації. А за межами населених пунктів із відповідною ініціативою повинні виступити комунальні підприємства, установи та організації.
Виготовлені землевпорядними організаціями проекти визначення (проекти уточнення) меж земельних ділянок підлягають затвердженню відповідними органами влади, які зазначені у п. 10 Перехідних положень Земельного кодексу і конкретизовані у законопроекті. У п. 10 Перехідних положень міститься загальне правило про те, що рішення про розмежування земель державної і комунальної власності у межах населених пунктів приймають відповідні сільські, селищні, міські ради за погодженням з органами виконавчої влади, а за межами населених пунктів — органи виконавчої влади за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування.
Однак із цього правила зроблений ряд виключень з метою безумовного забезпечення земельними ділянками цілого ряду державних органів та установ, діяльність яких має важливе значення для функціонування в Україні системи державної влади. Так, Кабінет Міністрів України в односторонньому порядку, без погоджедВДвд$г органами місцевого самоврядування, визначає межі земельних ділянок, перш за все, у населених пунктах, на земельних ділянках яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать до сфери управління Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Господарського Суду, Генеральної прокуратури України, центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук, державних галузевих академій наук, а також тих, на яких розміщені обєкти нерухомого майна, що перебувають у сфері управління Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. А Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації в односторонньому порядку визначають межі земельних ділянок, на яких розміщені об'єкти нерухомого майна, що перебувають у сфері управління районних державних адміністрацій.
У всіх інших випадках рішення про затвердження меж земель державної і комунальної власності приймають: а) в межах населених пунктів — відповідні сільські, селищні, міські ради за погодженням з органами виконавчої влади; б) за межами населених пунктів — органи виконавчої влади за погодженням із відповідними органами місцевого самоврядування.
Для тих випадків, коли між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування виникнуть розбіжності щодо меж земельних ділянок, законопроектом передбачений механізм їх вирішення. Згідно із законопроектом, такі спори повинні вирішуватися погоджувальними комісіями, які мають бути створені зазначеними органами на паритетних засадах — по однаковій кількості представників від органу виконавчої влади і місцевого самоврядування. Якщо і погоджувальна комісія не зможе подолати розбіжності, то тоді спір пропонується передати на вирішення суду.
Щодо відшкодування витрат на проведення розмежування земель державної і комунальної власності, то витрати, пов'язані із визначенням (уточненням) меж земельних ділянок, які залишаються у державній власності у межах населених пунктів, покриваються за рахунок коштів державного бюджету. А витрати, пов'язані із визначенням (уточненням) меж земельних ділянок, що передаються у комунальну власність за межами населених пунктів, покриваються за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Павло КУЛИНИЧ, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України
По материалам газеты "Юридичний вісник України" № 5 (397) 1-7 лютого 2003 р.