На жаль, до останнього часу в Україні не приділялося належної уваги створенню ринкове орієнтованої системи державної реєстрації прав на нерухомість. Незважаючи на початок у 1992 р. приватизації земель та формування ринкової інфраструктури у сфері земельних відносин, в Україні ще існує система державної реєстрації, яка сформувалася до початку приватизації земель. Основні положення цієї системи були закріплені у Земельному кодексі України в редакції від 13 березня 1992 р. Згідно зі ст. 23 цього Кодексу праю власності або право постійного користування землею засвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними, міськими, районними радами. Тобто Земельним кодексом у редакції від 13 березня 1992 р. державна реєстрація державних актів на землю була віднесена до виключної компетенції рад, які надавали земельні ділянки у власність та в користування.
Така система державної реєстрації державних актів на землю, з незначними змінами, була відтворена й у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятому 21 травня 1997 р. Згідно зі ст. 33 Закону реєстрація суб'єктів права власності на землю, а також видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею, віднесена до компетенції виконавчих органів сільських, селищних та міських рад. Певні доповнення в систему державної реєстрації державних актів на право власності на землю були внесеш з прийняттям 19 січня 1999 р. Указу Президента України "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення". Цим Указом до числа земель, що підлягають приватизації, були віднесені земельні ділянки несільськогосподарського призначення, які надавалися для здійснення підприємницької діяльності. З виходом Указу система державної реєстрації державних актів на землю була змінена таким чином, що державні акти на землі сільськогосподарського призначення, а також державні акти на право власності на земельні ділянки, які надаються громадянам, видаються та реєструються радами, а державні акти на праю власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності видаються та реєструються місцевими органами Держкомзему України.
Земельним кодексом України, який був прийнятий 25 жовтня 2001 р. та введений у дію з 1 січня 2002 р., передбачена принципово інша система державної реєстрації державних актів на землю. Згідно зі ст. 202 Кодексу державна реєстрація земельних ділянок повинна здійснюватися у складі державного реєстру земель, який складається з двох частин:
а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;
б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.
В ст. 196 Кодексу також зазначено, що державна реєстрація земельних ділянок є складовою частиною державного земельного кадастру. А в ст. 204 Земельного кодексу проголошено, що порядок ведення державного земельного кадастру, включаючи й державну реєстрацію земельних ділянок, встановлюєтеся законом. Слід підкреслити, що зазначені статті Земельного кодексу не містять норм прямої дії. Адже на їх виконання Прикінцевими положеннями Кодексу передбачена розробка Закону про державний земельний кадастр та Закону про державну реєстрацію земельних ділянок.
Коли після введення в дію нового Земельного кодексу України між Міністерством юстиції та Держкомземом України виник спір про те, який із цих органів виконавчої влади повинен здійснювати державну реєстрацію прав на земельну та неземельну (будівлі, споруди тощо) нерухомість, Президент України Указом від 17 лютого 2003 р. "Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру" вирішив цей спір на користь Держ-комзему. У п.1 цього Указу зазначено: покласти на Держкомзем України "функції з державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру".
Даний Указ прийнятий Президентом України відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції України, яка дає Президенту України право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади та визначати їхню компетенцію. Тому Указ не містить порядку, детальної процедури здійснення державної реєстрації земель. Правове значення Указу полягає в тому, що в ньому міститься доручення Держкомзему України вжити необхідних заходів щодо створення організаційної інфраструктури здійснення державної реєстрації земель із тим, щоб із набранням чинності відповідними законами приступити до їх виконання, тобто до здійснення державної реєстрації земель на підставі цих законів.
Такий висновок випливає зі змісту Указу Президента України від 17 лютого 2003 р. Так, в Указі немає вказівок на те, з якого моменту Держкомзем України має право приступити до здійснення державної реєстрації земельних ділянок. Більше того, в Указі міститься доручення Кабінету Міністрів України, по-перше, затвердити в тримісячний строк заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру, по-друге, передбачати під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на 2004 та наступні роки кошти, необхідні для функціонування єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру. Тим самим, Указом передбачалося, що протягом 2003 р. будуть здійснені підготовчі роботи по створенню системи державної реєстрації нерухомості, азі січня 2004 р., тобто з відкриттям бюджетного фінансування функціонування цієї системи, розпочнеться її офіційна діяльність. Така позиція Президента України є цілком логічною і обгрунтованою. Адже саме до 1 січня 2004 р. Верховна Рада України має намір розглянути у другому читанні проекти законів про державний земельний кадастр та про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (включаючи землю).
Крім того, Конституція України та прийняті в її розвиток закони не дають Держкомзему України права своїми наказами створювати правову базу здійснення державної реєстрації земель. У ст. 14 Основного Закону країни чітко сказано про те, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Оскільки державна реєстрація земельних ділянок є важливим етапом у набутті та реалізації права власності на землю, то юна може здійснюватися тільки відповідно до закону, а не на підставі підзаконного правового акта.
Отже, створення правової бази державної реєстрації земельних ділянок є виключною компетенцією Верховної Ради України. Таким чином, Держкомзем України не має права здійснювати державну реєстрацію прав на нерухоме майно доти, поки не будуть прийняті українським парламентом принаймні два закони: 3акон недержавний земельний кадастр та Закон про державну реєстрацію прав на нерухоме майно. Як відомо, обидва законопроекти вже подані Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради України. Більше того, необхідність прийняття зазначених законів випливає і з Конституції України.
На жаль, Держкомзем невірно, на наш погляд, тлумачить норми Конституції України та положення чинного законодавства. Всупереч їм, Держкомзем України видав ряд наказів, фактично взявши на себе функцію законодавчої влади, яку в нашій країні має право здійснювати лише Верховна Рада України. Так, 23 травня 2003 р. Держкомзем України видав Наказ "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах", яким зобов'язав свій структурний підрозділ — Центр державного земельного кадастру — з 1 липня 2003 року здійснювати на засадах самоокупності і платній основі державну реєстрацію земельних ділянок, прав на них і переходу прав (трансакцій), надавати фізичним та юридичним особам ефективні послуги у сфері використання даних державного земельного кадастру і державного реєстру земель, а також створити страховий (гарантійний) фонд для відшкодування збитків, заподіяних фізичним та юридичним особам під час надання їм недостовірних відомостей.
Дійсно, нова система державної реєстрації прав на нерухоме майно передбачає стягнення певної плати з осіб, права на нерухомість яких реєструються відповідним державним органом. Саме тому Президент України у вищезазначеному Указі від 17 лютого 2003 р. дав доручення Кабінету Міністрів затвердити в місячний строк перелік додаткових платних послуг у сфері землеустрою та використання даних державного земельного кадастру, що можуть надаватися Держкомземом України. Однак, не чекаючи рішення Уряду з цього приводу, Держкомзем вирішив питання стягнення плати за державну реєстрацію земель по-своєму. Зокрема, зазначеним Наказом від 23 травня 2003 р. Держкомзем України затвердив Статут Центру державного земельного кадастру, пунктом 5.1.8 якого надав самому Центру право "надавати послуги за цінами, які встановлюються Центром самостійно з урахуванням кон'юнктури ринку та умов економічної діяльності, на договірній основі, а у випадках, передбачених законодавством України, — за фіксованими цінами та тарифами". Отже виходить, шо Центр державного земельного кадастру стягуватиме за свої послуги таку плату, яку сам же встановить. При такій концентрації повноважень в "одних руках" створюються умови для зловживань при стягненні такої плати.
Що ця небезпека є реальною, а не теоретичною, можна переконатися, ознайомившись із Статутом Центру державного земельного кадастру. Як зазначено в п. 2.1 цього Статуту, "основною метою Центру є функціонування автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру України та системи реєстрації земельних ділянок, Нерухомого майна та прав на них, для забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій достовірною інформацією про землю та отримання прибутку від здійснюваної діяльності". Таким чином, Держкомзем України "передоручив" виконання функції державної реєстрації земель підприємству, одним з основних завдань діяльності якого є отримання прибутку). Крім цього, Статут передбачає, що Центр, крім державної реєстрації земель, має право займатися видавничою діяльністю, юридичною практикою, оптовою та роздрібною торгівлею, проведенням операцій, пов'язаних з реалізацією цінних і боргових паперів, а також будь-якими іншими видами діяльності, що не суперечать чинному законодавству". А це означає, що Центр державного земельного кадастру не відповідає критерію спеціалізованої юридичної особи, яка займатиметься виключно державною реєстрацією земельних ділянок та прав на них. Як випливає зі Статуту Центру, він є комерційною структурою, якій дозволено заробляти гроші у будь-якій сфері господарської діяльності. Така діяльність несумісна з функцією здійснення державної реєстрації земельних ділянок та прав на них. Адже державна реєстрація земель не є різновидом господарської діяльності. Державна реєстрація земель — це функція державного управління земельним фондом. Така функція, по-перше, не може здійснюватися "з метою отримання прибутку", по-друге, не може доручатися комерційній структурі та, по-третє, розцінки за послуги, що надаватимуться громадянам та юридичним особам у зв'язку із здійсненням державної реєстрації земель, повинні бути затверджені Кабінетом Міністрів України, а не самим Центром державного земельного кадастру.
Фактично, Держкомзем України своїм Наказом ввів у дію правові норми, які могли бути введеш лише законом, прийнятим Верховною Радою України. Адже в частиш 2 ст. 19 Конституції чітко і недвозначно визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На жаль, норми, які суперечать чинному законодавству, містяться і в інших нормативно-правових актах Держкомзему України з питань державної реєстрації земель, зокрема, у Наказі Держкомзему від 2 липня 2003 р. "Про затвердження Тимчасового порядку державного реєстру земель". Уже з самої назви цього правового акта випливає, що він є тимчасовим, тому що вводиться до прийняття відповідного закону. Однак, після його введення цей нормативне-правовий акт може бути скасований. Адже Верховна Рада може прийняти закон, яким встановить інший порядок державної реєстрації земельних ділянок, ніж той, що" введений правовими актами Держкомзему. При цьому доведеться все "перереєстровувати". А це може спричинити не тільки додаткові затрати часу та коштів, а — що дуже небезпечно — визнання недійсними прав власності на земельні ділянки, набуті громадянами та юридичними особами.
Крім того, згідно з пунктом 3 Наказу, державна реєстрація державних актів на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі повинна здійснюватися структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України. Однак до цього часу не скасована і зберігає юридичну силу стаття 33 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою реєстрація суб'єктів права власності на землю, реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі, а також видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею, є компетенцією виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а не органів земельних ресурсів.
Таким чином, до прийняття зазначених законів в Україні чинною є система державної реєстрації державних актів на землю, яка склалася на початку 1999 р. на підставі Земельного кодексу 1992 р., Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та Указу Президента України від 19 січня 1999 р. Цілком зрозуміло, що ця система певною мірою застаріла і не відповідає реаліям сюгоднішнього часу. Однак у правовій державі, формування якої відбувається в Україні, підміна законодавчої діяльності вищого органу законодавчої влади — Верховної Ради України — нормотворчою діяльністю центрального органу виконавчої влади є порушенням засад правової держави. Тому в даній ситуації було б доцільніше призупинити дію вищезазначених наказів з питань державної реєстрації земельних ділянок і дочекатися прийняття Верховною Радою України відповідних законів. Цього вимагає Конституція України.