Економічні та фінансові реформи, розпочаті в Україні з 90-років XX ст., спричинили виникнення нової ланки у фінансовій системі — різноманітних місцевих фондів коштів, зокрема і позабюджетних. За часів існування СРСР, у період жорсткої централізації всіх фінансових інститутів, про існування поряд із централізованим фондом коштів (бюджетом) ще будь-яких позабюджетних фондів не могло бути й мови, адже ці фонди є одним з атрибутів самостійності місцевих органів влади та місцевих бюджетів. Якими б атрибутами не вважалися ці фонди, Бюджетний кодекс України не допускає створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами (ч. 8 ст. 13 БК України). Згадки про можливість створення якихось інших місцевих фондів коштів у БК України нема.
Особливість місцевих позабюджетних фондів коштів (позабюджетних фондів коштів органів місцевого самоврядування) полягає в тому, що їхні кошти хоча формально і є власністю місцевих рад або ж матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування (ст. 16 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"), однак повноваження органів місцевого самоврядування щодо самостійного визначення напрямів використання коштів цих фондів обмежені цілями, зазначеними у відповідних законах України. За допомогою цих фондів місцеві органи влади можуть вирішувати найважливіші, насамперед соціальні, питання у сфері: підвищення життєвого рівня населення, соціальної допомоги та захисту, збереження та поліпшення здоров'я, а також надання інших різноманітних соціальних послуг населенню.
Чинне законодавство України не містить чіткого визначення місцевих позабюджетних фондів коштів. На підставі аналізу правової та економічної природи цих фондів можна говорити про те, що вони є або сукупністю фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади і мають цільове призначення, або формою утворення та використання коштів, які утворюються поза бюджетом. У першому розумінні позабюджетних фондів не простежується великої різниці між централізованим (бюджетом) та деякими децентралізованими фондами коштів. При застосуванні другого визначення виникає запитання: про які кошти "поза бюджетом" може йти мова, якщо законодавчо позабюджетні фонди за своїми доходами і видатками включаються до відповідних централізованих фондів коштів і тим самим "знаходяться" в бюджеті?
Отже, очевидною є своєрідна термінологічна колізія, вирішення якої вбачається у двох напрямах. По-перше, позабюджетні фонди Не потрібно включати до бюджетів (за великим рахунком так має бути — це випливає з самої назви фондів). По-друге, можна перейменувати позабюджетні фонди коштів органів місцевого самоврядування, наприклад у місцеві фонди коштів, та включати їх до бюджетів, адже використання коштів централізованих і цільових бюджетних фондів завжди легше проконтролювати.
Якщо говорити про те, що позабюджетні фонди включаються до бюджету, то незрозуміло, в якому вигляді це відбувається. Проблема полягає, зокрема, в тому, що в рішенні про відповідний місцевий бюджет (інформація про такі рішення для пересічного громадянина майже недоступна), як правило, прямо не записано доходи та видатки якихось позабюджетних фондів. Так що ж це за фонди?
У різних чинних законах містяться норми, які визначають статус, зокрема, таких місцевих позабюджетних фондів коштів: фондів приватизації АРК та адміністративно-територіальних одиниць (Закон "Про приватизацію державного майна"), приватизаційних житлових фондів місцевих рад (Закон "Про приватизацію державного житлового фонду"), фондів підтримки індивідуального житлового будівництва на селі (Указ Президента України від 27 березня 1998 р. № 222/98 "Про заходи щодо підтримки індивідуального житлового будівництва на селі", постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. № 1211 "Про затвердження Положення про порядок формування і використання коштів фондів підтримки індивідуального житлового будівництва на селі"), фондів охорони навколишнього природного середовища (Закон "Про охорону навколишнього природного середовища"). У більшості випадків у назвах цих фондів є слово "позабюджетний". Проте БК України чітко визначив заборону створювати позабюджетні фонди коштів. А як бути з місцевими позабюджетними фондами, які вже створені та діють? Про зворотну силу закону в цьому питанні в БК нічого не зазначено. Отже, ці фонди все ж таки існують, але з дещо специфічним статусом та іншими назвами (деякі позабюджетні фонди змінили назви просто на місцеві фонди і мають включатися до відповідного місцевого бюджету).
Закони "Про Державний бюджет України на 2002 рік", "Про Державний бюджет України на 2003 рік" та "Про Державний бюджет України на 2004 рік" було складено відповідно до положень БК України, тому в них не міститься ніяких вказівок щодо позабюджетних фондів. Проте на практиці, звичайно, і органи місцевого самоврядування, і бюджетні установи можуть мати позабюджетні кошти, які повинні акумулюватися у відповідних фондах. Право на позабюджетні кошти існує, а на створення позабюджетних фондів встановлена заборона, то де ж мають знаходитися ці кошти? Прийняття БК України не потягло за собою внесення змін до нормативно-правових актів України (переважно законів), у яких містяться норми про позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування, тому хоч і можна говорити про пріоритетність норм БК України, але наявну колізію в чинному законодавстві нашої держави заперечувати неможливо.
Місцеві фонди коштів сприяють більш ефективному, раціональному і швидкому розв'язанню соціальних та економічних проблем місцевого самоврядування, хоча їх надмірна кількість в Україні дещо негативно впливає на можливість консолідації фінансових ресурсів місцевих органів влади. Так, у ході практичної діяльності органів прокуратури із здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо використання коштів місцевих фондів визначено, зокрема, такі основні порушення, що при цьому допускаються: протиправне кредитування суб'єктів господарської та підприємницької діяльності за рахунок цих фондів; розміщення коштів фондів на депозитних рахунках комерційних банків з метою одержання прибутку; витрачання коштів фондів на бюджетні цілі відповідних рад; неперерахування або несвоєчасне перерахування коштів фондів до місцевих бюджетів; утримання за рахунок коштів фондів працівників виконавчих органів місцевих рад і матеріально-технічне забезпечення цих органів; відсутність фінансування програм, передбачених відповідними законами на виконання завдань та досягнення мети діяльності фонду; розпорядження коштами цих фондів головами місцевих рад та їх виконавчими комітетами; відсутність окремого обліку коштів, що надходять до кожного з цільових фондів, у межах єдиного позабюджетного фонду місцевої ради.
У зв'язку з виявленими фактами порушення законодавства про місцеві позабюджетні фонди коштів необхідно вести чіткий фінансовий контроль діяльності місцевих рад. Особливої уваги заслуговує такий вид фінансового контролю, як ревізія формування та використання коштів різноманітних фондів. Ревізією слід охоплювати всі місцеві фонди, що створені відповідно до законодавства України. При цьому необхідно перевіряти: чи забезпечено дотримання чинних нормативно-правових актів при створені місцевих фондів коштів; які місцеві фонди коштів створені та чи відкриті рахунки при відповідних радах; коли прийнято рішення про створення фондів і відкриття рахунків та чи затверджені положення про ці фонди; хто і як розглядав і затверджував звіти про використання коштів зазначених фондів; джерела утворення місцевих коштів, зокрема, відповідність доходних джерел цих фондів переліку, встановленому законодавством; правильність використання коштів місцевих фондів; чи не мали місце факти спрямування цих коштів суб'єктам підприємницької діяльності у вигляді безповоротного фінансування чи надання різноманітних позик тощо.
У друкованих ЗМІ майже немає офіційної інформації про ці фонди. Між тим відсутність встановленої форми звітності використання коштів цих фондів сприяє неефективному та нецільовому їх використанню.
Отже, суперечності в правовому статусі місцевих позабюджетних фондів є очевидними. З метою чіткого контролю за коштами позабюджетних фондів щороку в кожному бюджеті необхідно чітко визначати всі заходи, на які планується виділити кошти з конкретного місцевого фонду, та очікувані надходження коштів до них з урахуванням минулорічного залишку (це у тому випадку, якщо ці фонди включаються до місцевих бюджетів).
У будь-якому разі потребує впорядкування нормативно-правова база з цих питань. Вище-викладене свідчить про те, що вже давно назріла необхідність прийняття положення про порядок створення та використання місцевих позабюджетних фондів коштів та встановлення чітких форм звітності про використання коштів цих фондів. Це слугуватиме вирішенню якщо не всіх, то принаймні хоча б деяких проблем у цій сфері.