І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням 48 народних
депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень пункту 1.17
статті 1, статті 8 Закону України "Про порядок
погашення зобов'язань платників податків перед
бюджетами та державними цільовими фондами"
(справа про податкову заставу)
м. Київ Справа N 1-9/2005
24 березня 2005 року
N 2-рп/2005
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Селівона Миколи Федосовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Іващенка Володимира Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича,
Пшеничного Валерія Григоровича - суддя-доповідач,
Савенка Миколи Дмитровича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Станік Сюзанни Романівни,
Ткачука Павла Миколайовича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Свінціцького Анатолія Володимировича; представника
Верховної Ради України Селіванова Анатолія Олександровича -
Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному
Суді України; представника Президента України Єфіменка Леоніда
Васильовича - заступника Міністра юстиції України; представника
Міністерства юстиції України Юхименко Лілії Віталіївни -
начальника управління бюджетного законодавства та фінансових
послуг; представників Державної податкової адміністрації України:
Мороз Ярослави Петрівни - головного державного податкового
інспектора відділу розробки методики стягнення податкового боргу
Департаменту забезпечення податкових зобов'язань, Поліщук Лесі
Федорівни - заступника начальника управління - начальника відділу
правового аналізу та експертизи нормативно-правових актів
Юридичного департаменту, Тарасенка Володимира Олександровича -
заступника начальника управління - начальника відділу розробки
методики стягнення податкового боргу Департаменту забезпечення
податкових зобов'язань; представників Державного комітету України
з питань регуляторної політики та підприємництва: Гавви Леоніда
Володимировича - начальника Юридичного управління, Лахтадира
Андрія Миколайовича - начальника управління розвитку законодавчих
засад підприємництва,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням 48 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень
пункту 1.17 статті 1, статті 8 Закону України "Про порядок
погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та
державними цільовими фондами" від 21 грудня 2000 року N 2181-III
( 2181-14 ) (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 10,
ст. 44).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання 48 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є
наявність спору щодо відповідності Конституції України
( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень пункту 1.17 статті 1,
статті 8 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань
платників податків перед бюджетами та державними цільовими
фондами" ( 2181-14 ).
Заслухавши суддю-доповідача Пшеничного В.Г., пояснення
Свінціцького А.В., Селіванова А.О., Єфіменка Л.В., Юхименко Л.В.,
Мороз Я.П., Поліщук Л.Ф., Тарасенка В.О., Гавви Л.В.,
Лахтадира А. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд
України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 48 народних
депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з
клопотанням визнати неконституційними положення пункту 1.17 статті
1, статті 8 Закону України "Про порядок погашення зобов'язань
платників податків перед бюджетами та державними цільовими
фондами" ( 2181-14 ) (далі - Закон).
Народні депутати України вважають, що положення статті 8
Закону ( 2181-14 ) ставлять у нерівне становище суб'єктів
господарювання різних форм власності, надаючи право податковому
органу запроваджувати податкову заставу на будь-які активи
платника податків, а це суперечить частині четвертій статті 13
Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка забезпечує захист прав
усіх суб'єктів права власності і господарювання.
Оспорюючи положення абзацу третього пункту 8.1, підпункту
8.2.2 пункту 8.2 статті 8 Закону ( 2181-14 ) в частині виникнення
права податкової застави без письмового оформлення та його
поширення на будь-які види активів платника податків, автор
конституційного подання стверджує, що "податковому органу
надається право автоматично, без надання можливості суб'єкту
господарювання скористатися конституційним правом на оскарження
рішень податкового органу в суді... застосувати право податкової
застави".
На думку народних депутатів України, положення підпунктів
8.6.1, 8.6.2 пункту 8.6 статті 8 Закону ( 2181-14 ) суперечать
статтям 41, 42 Конституції України ( 254к/96-ВР ), оскільки
"обмежують права юридичних і фізичних осіб щодо володіння,
користування, розпорядження своєю власністю та право займатися
підприємницькою діяльністю".
2. У листі Голови Верховної Ради України до Конституційного
Суду України зазначено, що податкова застава є тимчасовим
обмеженням прав платника податків щодо розпорядження заставленими
активами, яке виникає у зв'язку з невиконанням або несвоєчасним
виконанням платником обов'язків щодо сплати податків, встановлених
Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.
Кабінет Міністрів України у письмовому поясненні до
Конституційного Суду України стверджує, що право податкової
застави поширюється на будь-які види активів платника податків
незалежно від форми власності, а виникнення права податкової
застави не передбачає обов'язкової реалізації цих активів. Право
на здійснення підприємницької діяльності може бути законодавчо
обмежене з метою захисту будь-якого публічного інтересу, зокрема
для забезпечення соціальної спрямованості економіки. Таке
обмеження може бути здійснене також шляхом встановлення
імперативного порядку виникнення права податкової застави на
активи платника податків, а отже, оспорювані суб'єктом права на
конституційне подання норми Закону ( 2181-14 ) відповідають
Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Міністерство юстиції України зазначає, що примусове стягнення
активів платника податків у рахунок погашення його податкового
боргу здійснюється виключно за рішенням суду, а норми статті 8
Закону ( 2181-14 ) "не створюють різних умов господарювання для
суб'єктів різних форм власності та відповідно не порушують принцип
їх рівності перед законом". Вказані в конституційному поданні
норми Закону ( 2181-14 ) відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ).
Державна податкова адміністрація України вважає, що "система
правових норм побудована на паралельному існуванні державних
гарантій та санкцій, закріплених у законодавчих актах;
конституційні гарантії щодо захисту прав суб'єктів права власності
не можуть заважати застосуванню до порушників податкового
законодавства конституційних санкцій. Оспорювані норми Закону не
порушують принцип верховенства Основного Закону України".
Позиція Державного комітету України з питань регуляторної
політики та підприємництва полягає в тому, що "застосування
інституту податкової застави діє в порушення чинного законодавства
України і потребує врегулювання на законодавчому рівні".
Український союз промисловців і підприємців висловив думку,
що оспорювані норми Закону ( 2181-14 ) суперечать Конституції
України ( 254к/96-ВР ).
Фахівці юридичного факультету Чернівецького національного
університету імені Юрія Федьковича, Національної академії
державної податкової служби України відзначають, що оспорювані
положення Закону ( 2181-14 ) не суперечать Конституції
( 254к/96-ВР ) та іншим законам України.
3. На пленарному засіданні Конституційного Суду України
представники суб'єкта права на конституційне подання, Верховної
Ради України, Міністерства юстиції України, Державної податкової
адміністрації України, Державного комітету України з питань
регуляторної політики та підприємництва підтримали відповідно
позиції тих, кого вони представляли.
Позиція Президента України, висловлена його представником,
зводиться до того, що оспорювані народними депутатами України
законодавчі положення відповідають нормам Основного Закону
України ( 254к/96-ВР ).
4. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в
конституційному поданні питання, виходить з такого.
4.1. Конституція України ( 254к/96-ВР ) передбачає право
кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю,
результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності та право на
підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (статті 41,
42). Основний Закон України ( 254к/96-ВР ) встановлює припис, що
власність не повинна використовуватися на шкоду людині і
суспільству (стаття 13).
Положення Конституції України ( 254к/96-ВР ) щодо власності
кореспондуються зі статтею 1 Протоколу N 1 до Конвенції про захист
прав людини та основних свобод ( 994_535 ), згідно з якою кожна
фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.
Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах
суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними
принципами міжнародного права, що жодним чином не обмежує право
держави вводити в дію такі закони, які є необхідними для
здійснення контролю за користуванням майном відповідно до
загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших
зборів або штрафів.
Наведені положення Конституції України ( 254к/96-ВР ) та
Протоколу N 1 ( 994_535 ) дістали свій подальший розвиток у
Цивільному кодексі України ( 435-15 ). Зокрема, стаття 321 цього
Кодексу ( 435-15 ) закріплює непорушність права власності,
відповідно до якої особа може бути позбавлена права власності або
обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку,
встановлених законом.
Виконання конституційного обов'язку, передбаченого статтею 67
Конституції України ( 254к/96-ВР ), реалізується сплатою кожним
податків і зборів. Встановлення системи оподаткування, податків і
зборів, їх розмірів та порядку сплати є виключно прерогативою
закону. При унормуванні цих суспільних відносин держава має право
визначати механізми, які забезпечують платником належну сплату
податків і зборів. Одним із способів такого забезпечення є
введений Законом ( 2181-14 ) інститут податкової застави. Так,
зокрема, положення пункту 1.17 статті 1, статті 8 Закону
( 2181-14 ) регулюють виникнення права податкової застави, її
змісту, реєстрації, зупинення, обмеження щодо її застосування
тощо.
Згідно із Законом ( 2181-14 ) сутність податкової застави
полягає у запровадженні на певний строк особливого порядку
розпорядження платником податків своїми активами. Цей інститут як
спосіб забезпечення не погашеного у строк податкового зобов'язання
є джерелом наповнення бюджетів та державних цільових фондів.
Наявні законодавчі положення щодо запровадження інституту
податкової застави, а також щодо можливості настання певних
негативних наслідків для платника податків не суперечать вимогам
статей 13, 41, 42 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ). Факт
несплати платником податків у визначений Законом ( 2181-14 ) строк
суми податкового зобов'язання є підставою для вжиття відповідних
заходів державою в особі її податкових органів з метою виконання
боржником свого конституційного обов'язку.
Вдавшись до такого способу забезпечення податкових
зобов'язань, як встановлення податкової застави, законодавець діяв
у межах Конституції України ( 254к/96-ВР ).
4.2. Однією з найважливіших умов визначеності відносин між
людиною і державою є закріплення у статтях 3, 21 Конституції
України ( 254к/96-ВР ) принципу непорушності прав і свобод людини.
Визнаючи людину найвищою соціальною цінністю, Основний Закон
України ( 254к/96-ВР ) встановлює перелік прав і свобод, гарантує
і забезпечує їх захист, у тому числі від порушення з боку держави,
її органів та посадових осіб. Зазначені права і свободи визначають
міру можливої поведінки людини і громадянина, зокрема як власника,
відображають певні межі цих прав та можливість користуватися
благами для задоволення своїх інтересів.
Положення абзацу другого підпункту 8.2.1 пункту 8.2 статті 8
Закону ( 2181-14 ) передбачає, що підставою виникнення права
податкової застави є неподання або несвоєчасне подання платником
податків податкової декларації. Тим самим законодавець фактично
прирівнює неподання або несвоєчасне подання податкової декларації
до факту несплати податкового зобов'язання. Але зазначена підстава
ще не свідчить про існування податкового зобов'язання у платника
податків, а тим більше про виникнення податкового боргу.
Встановлюючи таку підставу для запровадження податкової
застави, законодавець не врахував наявність чи відсутність
існування податкового зобов'язання, а також наслідки, які можуть
настати для платника податків у разі неподання або несвоєчасного
подання податкової декларації і неправомірно обмежити право
останнього розпоряджатися своєю власністю, що порушує частину
першу статті 41 Конституції України ( 254к/96-ВР ). Це дає
можливість Конституційному Суду України визнати таким, що не
відповідає Основному Закону України ( 254к/96-ВР ), положення
абзацу другого підпункту 8.2.1 пункту 8.2 статті 8 Закону
( 2181-14 ).
4.3. Положення підпункту 8.2.2 пункту 8.2 статті 8 Закону
( 2181-14 ) передбачає поширення права податкової застави на
будь-які види активів платника податків, які перебували на момент
виникнення такого права в його власності (повному господарському
віданні), а також на будь-які інші активи, на які платник податків
набуде прав власності у майбутньому, до моменту погашення його
податкових зобов'язань або податкового боргу.
Із змісту цього положення випливає, а практика його
застосування підтверджує, що право податкової застави поширюється
практично на всі види активів платника податків. При цьому не
враховується адекватність суми податкового зобов'язання чи
податкового боргу з розміром заставлених активів платника
податків, що не сприяє справедливому вирішенню питань застосування
права податкової застави між суб'єктами податкових правовідносин.
На думку Конституційного Суду України, розмір податкової
застави виходячи із загальних принципів права повинен відповідати
сумі податкового зобов'язання, що забезпечувало б конституційну
вимогу справедливості та розмірності. Розмірність як елемент
принципу справедливості передбачає встановлення публічно-правового
обмеження розпорядження активами платника податків за несплату чи
несвоєчасну сплату податкового зобов'язання та диференціювання
такого обмеження залежно від розміру несплати платником
податкового боргу.
У своєму Рішенні Конституційний Суд України від 2 листопада
2004 року N 15-рп/2004 ( v015p710-04 ) зазначив, що
справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у
визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із
загальнолюдських вимірів права. Елементи права, зокрема
розмірність, рівність, мораль, об'єднуються якістю, що відповідає
ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала
відображення в Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Забезпечення надходження до бюджетів та державних цільових
фондів податків і зборів має здійснюватися шляхом запровадження
податкової застави на активи платника податків у такому розмірі,
який би забезпечував гарантоване відшкодування державі несплачених
податків у повному обсязі.
Поширення права податкової застави на будь-які види активів
платника податків, яка перевищує суму податкового зобов'язання чи
податкового боргу, може призвести до позбавлення такого платника
не тільки прибутків, а й інших активів, ставлячи під загрозу його
подальшу підприємницьку діяльність аж до її припинення.
З огляду на викладене положення підпункту 8.2.2 пункту 8.2
статті 8 Закону ( 2181-14 ), яке передбачає можливість поширення
права податкової застави на будь-які види активів платника
податків незалежно від суми податкового боргу, порушує справедливе
вирішення питань застосування права податкової застави (статті 8,
42 Конституції України ( 254к/96-ВР ), тобто є неконституційним.
4.4. За своїм змістом положення пункту 1.17 статті 1, пункту
8.4 статті 8 Закону ( 2181-14 ) в частині встановлення пріоритету
за органом стягнення щодо одержання задоволення з вартості
заставленого майна переважно перед іншими кредиторами є
відсильними. Закон України "Про забезпечення вимог кредиторів та
реєстрацію обтяжень" ( 1255-15 ) від 18 листопада 2003 року
передбачає встановлення пріоритету публічних обтяжень, до яких
належить і податкова застава. Однак врегулювання порядку
реєстрації обтяжень і черговості стягнення з боржника суми
заборгованості не є предметом розгляду цього конституційного
провадження, оскільки суб'єкт права на конституційне подання
зазначений Закон ( 2181-14 ) не оспорював.
4.5. Конституція України ( 254к/96-ВР ) гарантує право
кожному на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і
службових осіб (частина друга статті 55).
Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада
1997 року N 6-зп ( v006p710-97 ) висловив позицію, що скарги
підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що
прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх
розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по
відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення,
вчинили дії або допустили бездіяльність).
Положення абзацу третього пункту 8.1 статті 8 Закону
( 2181-14 ) передбачає, що право податкової застави виникає згідно
із законом та не потребує письмового оформлення. Перехід у
податкову заставу активів платника податків є наслідком
невиконання ним податкового зобов'язання чи податкового боргу.
Згідно з підпунктом 5.2.5 пункту 5.2 статті 5 Закону
( 2181-14 ) платник податків з урахуванням строків давності має
право оскаржити до суду рішення контролюючого органу про
нарахування податкового зобов'язання у будь-який момент після
одержання відповідного податкового повідомлення. Таким чином,
платник податків не позбавлений права на судовий захист.
4.6. Положення підпункту 8.6.1 пункту 8.6 статті 8 Закону
( 2181-14 ) передбачають можливість платнику податків, активи
якого перебувають у податковій заставі, здійснювати вільне
розпорядження ними, за винятком операцій, що підлягають письмовому
узгодженню з податковим органом. Підпунктом 8.6.2 пункту 8.6
статті 8 Закону ( 2181-14 ) для такого платника податків визначено
умови здійснення операцій з коштами без їх узгодження з податковим
органом, а підпунктом 8.6.3 пункту 8.6 цієї статті не дозволяється
надання майна, що перебуває у податковій заставі, у наступну
заставу або його використання для забезпечення дійсної чи
майбутньої вимоги третіх осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 12 лютого
2002 року N 3-рп/2002 ( v003p710-02 ) зазначено, що власність
гарантує не лише права власників, а й зобов'язує, покладає на них
певні обов'язки. Саме про це йдеться у статтях 13 і 41 Конституції
України ( 254к/96-ВР ), відповідно до яких використання власності
не може завдавати шкоди людині, правам, свободам та гідності
громадян, інтересам суспільства.
Таким чином, податковому органу надається законна підстава
узгоджувати стосовно боржника проведення таких господарських
операцій з його активами, що забезпечить виконання податкового
зобов'язання та реалізацію у зв'язку з цим конституційного
обов'язку боржника щодо сплати податків і зборів.
4.7. Аналіз конституційного подання свідчить, що народні
депутати України, оспорюючи положення статті 8 Закону ( 2181-14 )
в цілому, не наводять правового обґрунтування тверджень щодо
неконституційності положень пунктів 8.3, 8.5, підпунктів 8.6.4,
8.6.5 пункту 8.6, пунктів 8.7, 8.8, 8.9 зазначеної статті. За
таких обставин конституційне провадження у справі в частині щодо
відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) зазначених положень Закону ( 2181-14 ) підлягає
припиненню на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про
Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) - невідповідність
конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією
України, Законом України "Про Конституційний Суд України".
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 70,
73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
параграф 51 Регламенту Конституційного Суду України
( v001z710-97 ), Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є конституційними), положення пункту 1.17 статті
1, пункту 8.1, абзаців першого, третього, четвертого підпункту
8.2.1 пункту 8.2, пункту 8.4, підпунктів 8.6.1, 8.6.2, 8.6.3
пункту 8.6 статті 8 Закону України "Про порядок погашення
зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами" ( 2181-14 ).
2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України
( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), положення Закону України
"Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед
бюджетами та державними цільовими фондами" ( 2181-14 ), а саме:
абзацу другого підпункту 8.2.1 пункту 8.2 статті 8, згідно з
яким право податкової застави виникає у разі неподання або
несвоєчасного подання платником податків податкової декларації - з
першого робочого дня, наступного за останнім днем строку,
встановленого законом про відповідний податок, збір (обов'язковий
платіж) для подання такої податкової декларації;
підпункту 8.2.2 пункту 8.2 статті 8 в частині поширення права
податкової застави на будь-які види активів платника податків без
врахування суми його податкового боргу.
3. Припинити конституційне провадження у справі в частині
щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР )
(конституційності) положень пунктів 8.3, 8.5, підпунктів 8.6.4,
8.6.5 пункту 8.6, пунктів 8.7, 8.8, 8.9 статті 8 Закону України
"Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед
бюджетами та державними цільовими фондами" ( 2181-14 ).
4. Положення абзацу другого підпункту 8.2.1, підпункту 8.2.2
пункту 8.2 статті 8 Закону України "Про порядок погашення
зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами" ( 2181-14 ), визнані неконституційними,
втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України
цього Рішення.
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ