Звісно, питання існування ігрової залежності, негативних наслідків такої залежності та коло тих проблем, що виникають як наслідки діяльності в царині азартних ігор, є надзвичайно актуальним для нашого суспільства.
До вирішення проблематики врегулювання діяльності з провадження азартних ігор долучилися органи місцевого самоврядування та органи виконавчої гілки влади. Проте, приймаючи рішення з регулювання відносин у сфері азартних ігор, зокрема органи місцевого самоврядування підчас виходять за межі своїх повноважень. Так, деякими міськими радами вже прийняті рішення, якими, зокрема, обмежується право встановлення і запроваджується видача дозволів на встановлення гральних автоматів. Причому, в преамбулах рішень щодо врегулювання діяльності з розміщення ігрових автоматів містяться посилання на Ліцензійні умови провадження організації діяльності з проведення азартних ігор, затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства фінансів України від 18.04.2006 р. № 40/374.
Згідно зі статтею 8 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" суб'єкт господарювання зобов'язаний провадити певний вид господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, відповідно до встановлених для цього виду діяльності ліцензійних умов. У разі якщо для провадження певних видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, необхідні особливі вимоги щодо будівель, приміщень, обладнання, інших технічних засобів, такі вимоги включаються до ліцензійних умов. Ліцензійні умови та порядок контролю за їх додержанням затверджуються спільним наказом спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування та органу ліцензування.
Виникає запитання: чи можуть ліцензійні умови стати правовою основою прийняття органами місцевого само-' врятування рішень з врегулювання відносин з розміщення ігрових автоматів? Ліцензійні умови є обов'язковими для ліцензіатів, а не для органів місцевого самоврядування, оскільки вони унормовують певні правовідносини лише між органом ліцензування та ліцензіатом.
Частиною 15 статті 20 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" регламентовані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері нагляду за порушеннями ліцензійних умов. У разі виявлення порушень ліцензійних умов органи місцевого самоврядування (як і державні контролюючі органи) зобов'язані повідомляти про ці порушення орган ліцензування.
Вважаю, що сільським, селищним, міським радам слід звернути увагу на положення Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 p. № 2807-IV. Так, стаття 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" відносить до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів, зокрема, надання дозволу на розміщення на території об'єктів благоустрою будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення, визначення обсягів пайової участі їх власників в утриманні об'єктів благоустрою.
Слід зауважити, що на сьогодні існує колізія норм чинного законодавства в частині видачі дозволів на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг. Зазначене питання є предметом особливої уваги Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, який неодноразово надавав відповідні роз'яснення, єдиною думкою яких є те, що з набранням чинності Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" правових підстав для видачі органами місцевого самоврядування дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг немає (листи від 17.10.2006 р. № 7507/0/2-06, від 10.11.2006 р. № 8104, від 28.12.2006 р. № 9476, від 19.04.2007 р. № 2891, від 14.08.2007 р. № 6048). Кому цікаве обґрунтування думки Держкомпідприємництва з цього питання, може ознайомитися з вищеназваними листами.
Якщо піти іншим шляхом, то органи місцевого самоврядування можливо можуть впливати на встановлення гральних автоматів шляхом запровадження заборон на встановлення ігрових автоматів, затверджуючи правила благоустрою територій населених пунктів (це узгоджується з положеннями Закону України "Про благоустрій населених пунктів"), а не запроваджувати отримання дозволів (що, можливо, не узгоджується з положеннями Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності").
Згідно з пунктом 44 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься вирішення питань встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках тощо.
До об'єктів благоустрою населених пунктів згідно зі статтею 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" належать:
1) території загального користування:
а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;
б) пам'ятки культурної та історичної спадщини;
в) майдани, площі, бульвари, проспекти;
г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохід-. ні та велосипедні доріжки;
г) пляжі;
д) кладовища;
є) інші території загального користування;
2) прибудинкові території;
3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;
4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору. До об'єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.
Наголошую — вищезазначене може стосуватися лише вирішення органами місцевого самоврядування питання розміщення ігрових автоматів поза межами приміщень ігрових залів та не стосується врегулювання питання розміщення ігрових закладів. Останнє потребує здійснення окремого правового дослідження.
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва у своєму листі від 18.07.2007 р. № 5259 вказує, що "суб'єкту господарювання для провадження діяльності у сфері грального бізнесу необхідно мати дві ліцензії:
- для здійснення організації діяльності з проведення азартних ігор — ліцензію, видану Міністерством фінансів України;
- для провадження діяльності з організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів — відповідну ліцензію, видану Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими держадміністраціями" (далі — облдержадміністрації).
Обов'язковість отримання двох ліцензій окремими листами центральних органів виконавчої влади не може бути запроваджена, для цього повинні бути в наявності більш вагомі аргументи. Додам, що далі буде зазначено, чому ліцензіат, який отримав ліцензію на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів у певної облдержадміністрації, не піде, на мою думку, до Міністерства фінансів України отримувати ліцензію на організацію діяльності з проведення азартних ігор.
Зазначимо, що ліцензія ще має і ліцензійні умови, які є обов'язковими для суб'єктів господарювання, оскільки вони зобов'язані провадити певний вид господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, відповідно до встановлених для цього виду діяльності ліцензійних умов.
Проблематику отримання двох ліцензій та, в свою чергу, обов'язковості дотримання одночасно і ліцензійних умов для організації діяльності з проведення азартних ігор, визначених Міністерством фінансів України, і ліцензійних умов щодо організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів, визначених певною обласною державною адміністрацією, можна умовно окреслити наступним чином:
Очевидно, що є певні спільні та відмінні умови в ліцензійних умовах Міністерства фінансів України і обласних державних адміністрацій. Принаймні, якщо задатися метою, то відмінності в ліцензійних умовах Мінфіну та окремої облдержадміністрації завжди можна знайти.
Окрім того, залишається питання щодо врахування в ліцензійних умовах, які визначаються і Міністерством фінансів України, і обласними державними адміністраціями, певних рішень органів місцевого самоврядування з питань благоустрою населених пунктів.
Давайте ускладнимо умови нашої теоретичної розвідки та спробуємо обґрунтувати необхідність отримання більше двадцяти ліцензій щодо однієї і тієї ж діяльності з організації проведення азартних ігор.
Звертаю увагу, що на сьогодні деякими органами вказується про обов'язковість наявності двох ліцензій для всієї сфери грального бізнесу, без зазначення видів діяльності у цій сфері.
Якщо звернути увагу, що, наприклад, особа, яка провадить діяльність з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах, може поставити свої автомати у всіх областях України (чинне законодавство не обмежує кількість гральних автоматів на кожну особу, що провадить діяльність з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах), маючи одну ліцензію на організацію діяльності з проведення азартних ігор (стаття 15 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності), то ліцензій на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів начебто повинна мати двадцять шість. Адже в Україні відсутній єдиний орган з назвою "обласна державна адміністрація", сфера якого розповсюджується на всю територію України.
Відповідно до статті 14 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" господарська діяльність на підставі ліцензії, виданої органом ліцензування, яким є центральний орган виконавчої влади, здійснюється на всій території України. Господарська діяльність на підставі ліцензії, виданої органом ліцензування, яким є місцевий орган виконавчої влади або спеціально уповноважений виконавчий орган рад, здійснюється лише на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Таким чином, наш умовний ліцензіат повинен перебувати у правовідносинах одночасно з одним Міністерством фінансів України та з двадцятьма трьома облдержадміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та Київською і Севастопольською міськими держадміністраціями.
Звертаю увагу, що зазначена особа начебто повинна дотримуватися одночасно двадцяти семи ліцензійних умов. Причому, повторне порушення певних ліцензійних умов, акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, згідно зі статтею 21 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", можуть стати підставою для анулювання ліцензії. Якщо суб'єкт господарювання буде позбавлений певною облдержадміністрацією ліцензії на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів, це ще не може стати підставою припинення його господарської діяльності в інших областях України. Однак, якщо така особа буде позбавлена ліцензії на організацію діяльності з проведення азартних ігор, яка видається Міністерством фінансів України, то виходячи з умовної обов'язковості наявності не менше двох ліцензій, головною з яких, здається, є ліцензія Мінфіну, про утримання гральних закладів можна забути.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" однією з підстав для анулювання ліцензії є неможливість ліцензіата забезпечити виконання ліцензійних умов, встановлених для певного виду господарської діяльності.
Ось де ризик для суб'єктів господарювання, які хочуть мати стабільні умови провадження господарської діяльності, однак їх не мають. Саме у відмінностях ліцензійних умов органів ліцензування криється той айсберг, який потопить не один "Титанік" у сфері азартних ігор, адже цілком імовірно виникатиме ситуація,'коли дотримуючись ліцензійних умов одного органу, автоматично порушуватимуться ліцензійні умови іншого органу.
Більше того, якщо на сьогодні визначається деякими органами обов'язковість наявності двох ліцензій, без визначення видів цієї діяльності (застосовується поняття "сфера -грального бізнесу"), то наші висновки щодо обов'язковості наявності двадцяти сімох ліцензій для провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах по всій території України цілком узгоджуються з їхньою позицією.
Втім, такі наші роздуми не мають під собою правової підстави, оскільки облдержадміністрації не уповноважені на ліцензування діяльності з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах (за винятком, мабуть, ситуації, коли ці гральні автомати встановлені в гральних закладах. Хоча, знову ж таки, у ліцензіата виникатиме питання з приводу того, що треба буде визначатись з видом діяльності, яка буде ліцензуватись, — або ігрові автомати, або ігрові зали, в яких стоять ці ігрові автомати. Чи знову мова повинна вестися про дві ліцензії?).
Зазначу, що, можливо, потребують окремих теоретичних досліджень питання провадження суміжних видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню. Наразі вважаю, що не можна одночасно вимагати обов'язковості наявності одночасно двох ліцензій двох органів ліцензування щодо однієї і тієї ж по своїй суті діяльності (це щодо азартних ігор).
Слід зазначити, що в статті 1 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" визначено, що ліцензіат — це суб'єкт господарювання, який одержав ліцензію на провадження певного виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню; а господарська діяльність — це будь-яка діяльність, у тому числі підприємницька, юридичних осіб, а також фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язана з виробництвом (виготовленням) продукції, торгівлею, наданням послуг, виконанням робіт. Тобто не можна так провадити діяльність з організації діяльності, щоб при цьому виключалась сама господарська діяльність, яка знаходить своє вираження у виробництві (виготовленні) продукції, торгівлі, наданні послуг, виконанні робіт.
Ну а де відповідь, яка повинна бути знайдена на запитання: де у відносинах щодо ліцензування азартних ігор та юридична помилка, яка вносить нестабільність у ці відносини, яка заважає їм? Давайте спробуємо її дати.
Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" та деяких інших законодавчих актів України" від 25.03.2005 p. № 2505-IV пункт 29 статті 9 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" "організація та утримання тоталізаторів, гральних закладів, випуск та проведення лотерей" доповнено словами "організація діяльності з проведення азартних ігор".
Порядком проведення внутрішнього фінансового моніторингу суб'єктами господарювання, що провадять господарську діяльність з організації та утримання казино, інших гральних закладів, і ломбардами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.11.2003 р. № 1800, дано визначення таким поняттям:
азартна гра — гра, участь у якій дає змогу набувати гроші, інше майно або майнові права, результат якої визначається діями, цілком або частково залежними від випадку, умовою участі в якій є внесення гравцем ставки (в тому числі ігри в букмекерських конторах, на іподромах та інших видах тоталізатора);
гральний заклад — окреме приміщення або будівля з гральним залом (залами) для відвідувачів, у якому (яких) проводяться азартні ігри.
Тобто можна дійти висновку, що азартні ігри проводяться і на гральних автоматах, і на тоталізаторах (букмекерська діяльність), і в електронному (віртуальному) казино, і у казино, в інших гральних закладах тощо. Всі ці ігри можна об'єднати одним терміном — "азартні ігри". Що, відповідно, і зроблено у статті 15 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності".
Можливо, помилка криється в тому, що стаття 9 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" роз'єднує поняття "організація та утримання тоталізаторів, гральних закладів" та поняття "організація діяльності з проведення азартних ігор", а стаття 15 згаданого Закону ці поняття об'єднує таким чином: "Установити розмір плати за ліцензію на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор (крім випуску та проведення лотерей) вартістю 30 000 євро за кожний рік користування такою ліцензією:
на кожну особу, що провадить діяльність з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах;
на кожний пункт тоталізатора — при провадженні букмекерської діяльності;
на кожний електронний сервер — при провадженні діяльності з організації та проведення азартних ігор в електронному (віртуальному) казино;
на кожний гральний зал — при провадженні діяльності з організації та проведення азартних ігор у казино та інших азартних ігор."
Постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 21.12.2005 р. № 1254 на Міністерство фінансів України покладено виконання функцій органу ліцензування організації діяльності з проведення азартних ігор.
Разом з тим, залишаються чинними положення пункту 31 Переліку органів ліцензування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2000 р. № 1698, відповідно до яких органом ліцензування організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.
Наразі можна стверджувати про наявність двох органів ліцензування господарської діяльності з проведення азартних ігор, оскільки Міністерство фінансів України видає ліцензії на організацію проведення азартних ігор, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації видають ліцензії на організаціїо та утримання тоталізаторів, гральних закладів, що за своєю суттю та нормативним визначенням також є діяльністю з проведення азартних ігор.
Підкреслю — така нормативно невизначена ситуація не зобов'язує суб'єктів господарювання брати дві ліцензії у цих двох органів ліцензування, а, вочевидь повинна дозволяти взяти одну ліцензію у одного з цих двох органів ліцензування (певна річ, якщо суб'єкт господарювання звертається до облдержадміністрації власне з приводу ліцензування організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів).
А помилка в тому і проявляється, що є "вид" — провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор, а є такі "підвиди" цього "виду" з організації і проведення азартних ігор, як діяльність з організації та проведення азартних ії-ор на гральних автоматах, провадження букмекерської діяльності, провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор в електронному (віртуальному) казино, провадження діяльності з організації та проведення азартних іїт>р у казино та інших азартних ігор.
Таким чином, облдержадміністраціям віддані два з "підвидів" азартних ігор — організація та утримання тоталізаторів, гральних закладів, а за Міністерством фінансів України закріплено право на ліцензування всього "виду" — провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор.
Навіщо було запроваджено таке розмежування? На сьогодні зрозумілої відповіді на таке запитання мабуть не знайдеться.
На сьогодні практика складається таким чином, що в ліцензіатів, які володіють ситуацією, залишається місце й для цінового маневру. Те відмежування "організації діяльності з проведення азартних ігор" від "організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів" застосовується і для відмежування розміру плати, яку сплачують за ці ліцензії ліцензіати.
За ліцензію на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів наразі сплачується 255 гривень. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.2000 р. № 1755 "Про термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу" встановлено, що термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності становить 5 років, а плата за її видачу справляється у розмірі 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо органом ліцензування є центральний орган виконавчої влади, або 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо органом ліцензування є місцевий орган виконавчої влади.
Оскільки ліцензія на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів видається облдержадміністраціями, то сплачується за це 255 гривень (15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), як за ліцензію, видану місцевим органом виконавчої влади. За ліцензію на організацію діяльності з проведення азартних ігор (хоча в ліцензії прописується конкретний вид діяльності) сплачується вже 30000 євро за кожний рік користування такою ліцензією. Хоча слід підкреслити, що розмір плати за ліцензію визначений статтею 15 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" без визначення того, хто видає ці ліцензії.
Пунктом 4-1 вищезазначеної постанови Кабінету Міністрів України № 1755 зазначається, що плата за ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних шор, яка видається на кожну особу, що провадить таку діяльність на гральних автоматах, на кожний пункт тоталізатора у разі провадження букмекерської діяльності, на кожний електронний сервер у разі провадження діяльності з організації та проведення азартних тор в електронному (віртуальному) казино, на кожний гральний зал у разі провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у казино та інших азартних тор, справляється після прийняття рішення про видачу ліцензії. Плата вноситься у розмірі, встановленому законом, у національній валюті (за офіційним курсом, установленим Національним банком на день внесення платежу).
Чого ж не застосовуються правила вирішення колізій, відповідно до яких при існуванні колізії між нормами різних нормативно-правових актів застосовуються положення акта більшої юридичної сили? Адже стаття 15 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" чітко визначає ціну за користування ліцензіями у сфері азартних ігор, не розмежовуючи хто їх надає!
І ось ліцензіат, який має на руках ліцензію облдержадміністрації на організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів, за яку він заплатив 255 гривень та якою він може користуватися п'ять років, начебто повинен піти до Міністерства фінансів України та ще отримати ліцензію на організаціїо діяльності з проведення азартних тор, за яку повинен сплатити 30 000 євро за кожний рік користування такою ліцензією, тобто за п'ять років — 150 000 євро (більше мільйона гривень).
Думаю, що довго прийдеться чекати такого ліцензіата в Міністерстві фінансів України!!!
На сьогодні можна стверджувати, що жодний нормативно-правовий акт не зобов'язує ліцензіатів, які отримали ліцензію на організацію та утримання тоталізатори?, гральних закладів в облдержадміністрації, отримувати ще одну ліцензію на організацію діяльності з проведення азартних ігор у Міністерстві фінансів України та навпаки, оскільки ліцензія є документом державного зразка, який засвідчує право ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку (стаття 1 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності").
Маєш ліцензію — маєш право провадити визначену в ній діяльність! Крапка.
Таким чином, на законодавчому рівні у сфері ліцензування азартних ігор виготовлено такий "вінегрет", що й сам повар, на мою думку, не здатен зрозуміти чи придатна ця "суміш" для споживання.
Моєю пропозицією є така: виключити з пункту 31 Переліку органів ліцензування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2000 р. № 1698, відповідно до якого органом ліцензування організації та утримання тоталізаторів, гральних закладів є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, слова "організація та утримання тоталізаторів, гральних закладів", визнавши тим самим, що норми статті 15 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" дозволяють під терміном "азартні ігри" розуміти і "організацію та утримання тоталізаторів, гральних закладів".
Як варіант, вважаю, що можна прийняти окремий закон, в якому б унормувати всі питання у сфері організації та провадження азартних ігор. Якщо є на те воля та бажання, вирішити територіальну складову провадження діяльності у сфері азартних ігор можна, визначивши в цьому законі, що будь-яка діяльність у сфері азартних ігор може провадитися виключно на острові Зміїному, який знаходиться в Чорному морі. Так, до речі, нормативно можна вирішити низку соціальних проблем, які виникають у сфері азартних ігор.
Андрій ГУЛИЙ, головний спеціаліст юридичного відділу (виконавчий апарат Чернігівської обласної ради)
Юридичний вісник України № 3 (19 - 25 січня 2008 року)