ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
Л И С Т
N 77/2/24-8110 від 14.03.2000
м.Київ
vd20000314 vn77/2/24-8110
Державна податкова адміністрація України вкрай занепокоєна
станом виконання дохідної частини державного бюджету 2000 року
через падіння платіжної дисципліни.
Незважаючи на певні позитивні зрушення в економіці податкова
недоїмка платників податків не скорочується. Завдяки наданим
повноваженням, які передбачені Законом України "Про державну
податкову службу в Україні" ( 509-12 ), а також Указом Президента
України від 04.03.98 р. N 167 ( 167/98 ) "Про заходи щодо
підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та
державними цільовими фондами", в минулому році органи державної
податкової служби мобілізували до Зведеного бюджету України 26,5
млрд. грн., що на 4,3 млрд. грн., або на 19,3 відсотки більше, ніж
у 1998 році. Із цієї суми 9,7 млрд. грн. - надійшло за рахунок
скорочення податкової недоїмки, у тому числі 4,3 млрд. грн., або
16,2 відсотка, було мобілізовано за рахунок заходів її примусового
стягнення.
Разом з тим, за минулий рік загальна сума податкової недоїмки
збільшилася на 22 відсотки і досягла на початок поточного року
11,9 млрд. грн. без урахування пені та фінансових санкцій.
Приведені дані свідчать, що без вжиття додаткових заходів,
направлених на підвищення відповідальності за розрахунки з
бюджетом, наповнення державного бюджету 2000 року стає
проблематичним.
Така ситуація змусила проінформувати щодо можливих наслідків
прийняття Верховною Радою України проекту Закону України "Про
порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами
та державними цільовими фондами" (реєстраційний номер 2091), який
готується для розгляду у другому читанні. Цей законопроект
розроблено народним депутатом України С.А.Терьохіним без
попереднього економічного обгрунтування і, на наш погляд, він не
пройшов достатньої правової експертизи.
Зауваження Кабінету Міністрів України до цього законопроекту
в своїй більшості також враховані не були.
Зважаючи на те, що запропонований проект Закону України "Про
порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами
та державними цільовими фондами" докорінно змінює ідеологію
примусового стягнення простроченої податкової заборгованості, а
основні його засади суперечать чинному податковому законодавству,
а також окремим нормам процесуального законодавства України,
Державна податкова адміністрація України вважає за доцільне
відзначити такі основні зауваження до проекту цього Закону, які
мають принципове значення при здійсненні контролюючими органами та
органами стягнення своїх повноважень з питань фіскальної політики.
Насамперед, введення порядку, за яким рішення про примусове
стягнення заборгованості перед бюджетом та державними цільовими
фондами буде прийматися тільки в судовому порядку, призведе до
значного збільшення фактичних термінів примусового погашення
заборгованості і викличе багатократне збільшення судових витрат.
Наприклад, в 1999 році органами державної податкової служби
до арбітражних судів було подано близько 3 тисяч позовів на
стягнення податкової заборгованості за рахунок майна
підприємств-боржників на загальну суму 1,1 млрд. грн. Фактично
стягнуто в судовому порядку 41,2 мільйони гривень.
В той же час, шляхом примусового стягнення заборгованості у
позасудовому порядку до Зведеного бюджету мобілізовано 4,3 млрд.
гривень.
Станом на 20 лютого поточного року в Україні налічується
понад 125 тисяч підприємств і організацій - боржників перед
державним бюджетом (без врахування фізичних осіб - суб'єктів
підприємницької діяльності).
Елементарні розрахунки показують, що органи державної
податкової служби внаслідок прийняття закону будуть змушені
щорічно подавати до арбітражних судів щонайменше сотню тисяч
позовних заяв на стягнення коштів та майнових активів. Тобто
проект закону не дає відповіді - яким чином арбітражні суди
впораються з такою кількістю арбітражних справ.
Враховуючи це, законодавче запровадження прийняття рішень по
стягненню заборгованості за усіма видами платежів виключно за
рішеннями судів вважається економічно недоцільним, оскільки
викличе додаткові витрати бюджетних коштів на здійснення судових
процедур.
Стаття 8 законопроекту передбачає застосування податкової
застави як способу забезпечення зобов'язань платників податків
перед державою. Ця норма є основоположною в законопроекті.
Інститут податкової застави застосовується в більшості
цивілізованих країн світу і не викликає заперечень при
застосуванні в податковому законодавстві України в цілому. Однак,
сутність податкової застави якраз і полягає у тому, щоб спростити
процедуру стягнення забезпеченого заставою зобов'язання і
здійснити таке стягнення у позасудовому порядку, на підставі
відповідних повноважень, що надані органам державної податкової
служби та іншим органам стягнення.
Незважаючи на це, законопроект, поряд з податковою заставою
передбачає і виключно судовий порядок стягнення простроченої
заборгованості перед бюджетами та державними цільовими фондами як
на кошти, так і на майнові активи боржника. Насправді,
застосування податкової застави разом з виключно-судовим порядком
стягнення боргу є несумісним, оскільки податкова застава втрачає
своє основне призначення і не носить ніякого сенсу, окрім
можливості притягувати до кримінальної відповідальності керівників
підприємств, які без згоди податкових органів реалізують заставне
майно.
Стосовно механізму застосування податкової застави необхідно
зауважити таке.
Статтею 8 і іншими нормами законопроекту не визначений обсяг
активів, які перебувають в податковій заставі. Крім того, не
визначено моменту, з якого податкова застава виникає, а також
механізму, за яким платник податків буде повідомлений про
виникнення податкової застави.
Діючий механізм податкової застави, визначений Указом
Президента України від 04.03.98 р. N 167 ( 167/98 ) "Про заходи
щодо підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та
державними цільовими фондами", передбачає, що з моменту виникнення
податкової заборгованості в податковій заставі перебуває все майно
і майнові права платника податків. Однак, звернення стягнення на
майнові активи здійснюються лише у межах трикратного розміру
податкової заборгованості. Тобто, орган державної податкової
служби має право виділяти (описувати) для погашення податкової
заборгованості лише частину майнових активів, що адекватна цій
заборгованості з урахуванням їх дійсної ринкової вартості.
В запропонованому ж законопроекті прямо не вказано, яким
чином в податкову заставу будуть виділятися активи
підприємства-боржника. Тим більше, незрозумілим стає право
платника податків на реєстрацію податкової застави в державному
реєстрі застав нерухомого і рухомого майна. Між тим, надання права
реєстрації податкової застави тільки платнику податків не
гарантує, що податкова застава буде своєчасно зареєстрована в
державному реєстрі. Крім того, платник не зможе самостійно
виділити активи, які повинні бути зареєстровані в реєстрі застав
рухомого та нерухомого майна.
Пунктом 8.6 законопроекту передбачено, що активи платника
податків звільняються з податкової застави з дня отримання
податковим органом копії платіжного документу, завіреного
обслуговуючим банком, який засвідчує факт перерахування до бюджету
повної суми податкового боргу.
Разом з тим, підприємство-боржник може в будь-який час
відкликати з банку своє платіжне розпорядження, навіть з відміткою
банківської установи. Тому недобросовісні платники зможуть
користуватись цим правом з метою штучного припинення податкової
застави на деякий період. Але податковий орган у цьому випадку
змушений буде розпочинати всю процедуру примусового стягнення
повторно, здійснюючи необгрунтовані витрати державних коштів.
Статтею 10 законопроекту передбачено невиважений механізм
продажу активів, що знаходяться у податковій заставі.
Зокрема, пунктом 10.1 визначено, що у разі, коли інші,
передбачені цим законом заходи з погашення податкового боргу не
дали позитивного результату, податковий орган здійснює за платника
податку та на користь держави заходи щодо залучення додаткових
джерел погашення податкового боргу шляхом організації публічних
торгів з продажу активів такого платника податків.
Разом з тим, погашення заборгованості платників податків
перед бюджетами та державними цільовими фондами, а також
заборгованості із заробітної плати, боргу одного суб'єкта перед
іншими суб'єктами, шляхом звернення стягнення на майно боржників,
яке провадиться за позовами державних податкових органів, іншими
цивільним позовами на підставі рішень арбітражних судів,
провадиться державними виконавцями за місцем реєстрації
відповідача. Реалізація майна здійснюється спеціалізованими
організаціями - біржами та аукціонами за відповідну плату.
Крім того, законопроект передбачає, що платник податків
самостійно визначає склад і черговість продажу цих активів, а у
разі, коли він не приймає рішення щодо складу активів, які можуть
бути продані - їх визначає комісія. Цю комісію створює податковий
орган з числа своїх представників, а у випадку, коли платник
податків знаходиться у власності держави або територіальної
громади, з представників відповідного державного або місцевого
органу, уповноваженого здійснювати управління майном такого
платника податків. Платник податків зобов'язаний забезпечити
безперешкодний доступ представникам комісії чи публічних торгів до
таких активів з метою їх опису, вилучення та наступної реалізації.
Зазначений механізм повністю суперечить діючому порядку
виконання рішень судів, затвердженому Законами України "Про
виконавче провадження" ( 606-14 ) та "Про державну виконавчу
службу" ( 202/98-ВР ).
Цими Законами, а також статтею 116 Арбітражного
процесуального кодексу ( 1798-12 ) встановлено, що виконання
рішень судів (арбітражних судів) щодо звернення стягнення на майно
боржника покладаються виключно на органи державної виконавчої
служби. При цьому порядок відкриття виконавчого провадження,
процедура опису або арешту майна боржника, а також організація і
проведення прилюдних торгів чітко визначена і регламентована
статтями 2, 3, 4, 5, 18, 20, 21, 24, 25, 44, 48, 50, 52, 53, 54,
55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 Закону України від
21.04.99 N 606-XIV ( 606-14 ) "Про виконавче провадження". Органи
державної податкової служби не мають права здійснювати операції з
майновими активами, щодо яких судом або арбітражним судом вирішене
рішення про їх відчуження з метою забезпечення боргових
зобов'язань.
Тобто, в запропонованому законопроекті виникає колізія
правових норм: примусове стягнення податкового боргу на кошти та
майно боржників може бути здійснене лише за рішенням арбітражного
суду, а виконання цих рішень покладено тільки на податкові органи.
При цьому механізм майнового стягнення потребує багаторазового
узгодження з боржником, з органами, уповноваженими здійснювати
управління майном боржника, і, крім того, безпідставно розтягнутий
у часі на відміну від діючої процедури виконавчого провадження.
Порядок та строки надсилання боржнику податкових вимог, а
також передбачена законопроектом процедура примусового стягнення
на активи дозволить недобросовісним платникам податків приховати
свої майнові активи, виключити їх із складу майнового комплексу і
таким чином ухилитись від сплати податкової заборгованості.
Стаття 12 проекту Закону передбачає порядок погашення
податкових зобов'язань або податкового боргу в разі ліквідації
платника податків. Зокрема, пунктом 12.3 визначено, що податкові
зобов'язання або податковий борг, що залишаються непогашеними
після ліквідації підприємства вважаються безнадійним боргом і
підлягають списанню у порядку, визначеному Міністерством фінансів
України. У той же час, згідно з чинним законодавством, право на
списання заборгованості перед державним бюджетом (у тому числі
безнадійної) може вирішуватися лише на законодавчому рівні, а у
разі недостатності активів - тільки в судовому порядку. Таким
чином, цим положенням законопроект також суперечить чинному
законодавству.
Статтею 14 проекту Закону України "Про порядок погашення
заборгованості платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами" визначено механізм надання відстрочок
(розстрочок), який майже повністю змінює існуючу філософію
відстрочення платежів, життєздатність та ефективність якої
підтверджені практикою. В умовах економічної нестабільності нова
схема надання відстрочок (розстрочок) сприятиме створенню
ситуації, за якої переважна більшість підприємств буде сплачувати
знижену суму податкового боргу.
Слід також відзначити, що відстрочені або розстрочені суми
заборгованості не можуть переходити з одного бюджетного року в
інший, оскільки це ускладнює процес формування бюджету на
відповідний рік. Відстрочки та розстрочки необхідно надавати лише
в межах бюджетного року, а у разі необхідності розглядати питання
щодо прийняття додаткового рішення, але в межах наступного
бюджетного року.
Необгрунтованою відносно існуючої економічної ситуації в
країні є передбачена законопроектом норма податкового компромісу,
оскільки вона суперечить основним принципам діючої системи
оподаткування, викладеним в Законі України "Про систему
оподаткування" ( 1251-12 ). Податковий компроміс передбачає, що
центральний податковий орган може приймати рішення про зменшення
для окремих платників сум податкових зобов'язань.
Зазначені податкові пільги, згідно з чинним податковим
законодавством, може надавати виключно Верховна Рада України. Тому
впровадження цієї норми призведе до суттєвого скорочення дохідної
частини бюджетів усіх рівнів і сприятиме збільшенню зловживань в
економічній сфері.
Цією ж статтею передбачені умови надання платникам податків
відстрочок і розстрочок у сплаті податкових зобов'язань.
При цьому однією із умов надання таких відстрочок
(розстрочок) є обмеження, за яким бюджетний (податковий) кредит не
повинен бути меншим від розміру пені, встановленої цим законом,
тобто 120 відсотків облікової ставки НБУ.
За таких умов для платників податків сума плати за кредит
буде така ж, як і сума пені, нарахована без оформлення відстрочки
(розстрочки). Тобто, втрачається основна мета надання відстрочок
(розстрочок) - оздоровлення фінансово-економічного стану
підприємств та надання їм можливості сплати поточних платежів до
бюджету з наступним погашенням боргів минулих періодів.
Слід також відзначити, що при прийнятті законопроекту в
запропонованій редакції поза увагою залишиться порядок стягнення
простроченої заборгованості суб'єктів господарювання за державними
позичками, а також іноземними кредитами, отриманими під гарантії
Кабінету Міністрів України. Щорічно в законах України про
державний бюджет визначається норма, за якою діючий порядок
стягнення заборгованості по податках, зборах (обов'язкових
платежах) розповсюджується і на борги за кредитами та позичками.
Тому було б доцільним при доопрацюванні законопроекту врахувати в
ньому таку норму.
Враховуючи можливі негативні наслідки для економіки України у
зв'язку з впровадженням норм зазначеного законопроекту, а також
досвід, набутий органами державної податкової служби в процесі
забезпечення виконання доходної частини державних бюджетів минулих
років, та під час здійснення заходів примусового стягнення
податкової заборгованості Державна податкова адміністрація України
звертається до Верховної Ради України з проханням - не виносити
проект Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників
податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" на друге
читання, до розгляду і прийняття Податкового кодексу України.
Зважаючи на те, що більшість норм цього законопроекту не
удосконалює, а суперечить податковому та процесуальному
законодавству, Державна податкова адміністрація України просить
доручити Комітету з питань бюджету та Комітету з питань фінансів
та банківської діяльності Верховної Ради України створити робочу
групу з додаткового опрацювання законопроекту.
До робочої групи, на наш погляд, необхідно залучити фахівців
Державної податкової адміністрації України, Міністерства фінансів,
Міністерства юстиції, Вищого арбітражного суду, Державного
пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, Державного
митного комітету України та інших органів виконавчої влади, що
будуть причетні до виконання цього Закону і забезпечуватимуть
виконання державного бюджету.
Голова ДПА України М. Азаров
"Юридичний вісник України", N 222000