Серед індивідуалізуючих ознак фізичної особи в сфері приватного права на першому місці йдуть ім'я та місце проживання фізичної особи. Важко переоцінити значення такої індивідуалізуючої ознаки фізичної особи, як місце проживання. Чимало випадків, коли збігаються ім'я, прізвище і по батькові двох фізичних осіб. Однак збіг місць проживання малоймовірний. Немає жодної галузі права, яка б прямо чи опосередковано не використовувала це поняття. На визначення змісту права на вибір місця проживання, на з'ясування способів його реалізації та обмежень здійснення справляють вплив як галузі приватного права, так і галузі публічного права, тобто органічно поєднуються імперативний та диспозитивний спосіб регулювання суспільних відносин.
У приватному і публічному праві існують діаметрально протилежні підходи до визначення поняття "місце проживання", але це предмет окремого дослідження. Зупинимось на приватно-правовому розумінні. Місцем проживання фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому (гуртожиток, готель тощо), у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово (ч. 1 ст. 29 ЦК). Цивільний кодекс розрізняє постійне, переважне та тимчасове місце проживання. Такий демократичний підхід приватного права потребує уточнень, роз'яснень та застережень у публічному праві.
Право на вільний вибір місця проживання та свободу пересування закріплений у ряді міжнародно-правових документів: ст. 13 Загальної декларації прав людини, ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. У національному законодавстві це право закріплено в ст. 33 Конституції України, статтях 310, 313 ЦК, Законі України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання".
З одного боку, закріплення цього права є вищим проявом демократії в цивілізованому суспільстві, а з іншого, від проголошення даного права до його реалізації проходить досить довгий тернистий шлях.
Вільний вибір місця проживання обмежується рядом об'єктивних та суб'єктивних умов.
По-перше, вільний вибір місця проживання обмежується в деяких випадках, зокрема, в адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться: у прикордонній смузі; на територіях військових об'єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом; на території, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності; на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан.
По-друге, вільний вибір місця проживання обмежується також щодо окремих груп суб'єктів: осіб, які не досягли 16-річного віку; осіб, до яких згідно із процесуальним законодавством застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі; осіб, які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі; осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом; осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню; іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України (ст. 13 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання" в Україні).
З місцем проживання закон пов'язує виникнення та припинення багатьох юридичних фактів, що можуть різним чином впливати на майновий стан фізичної особи.
Чітке визначення місця проживання фізичної особи має велике значення для стабільності цивільно-правового обігу та цивільних правовідносин. Фіксація місця проживання сприяє належному захисту широкого кола прав, зокрема цивільних, цивільно-процесуальних, трудових, житлових, виборчих, податкових.
З місцем проживання закон пов'язує місце виконання зобов'язання. Наприклад, якщо місце виконання зобов'язання не встановлено у договорі, виконання за грошовим зобов'язанням провадиться — за місцем проживання кредитора (ст. 532 ЦК).
Договір є укладеним у місці проживання фізичної особи, яка зробила пропозицію укласти договір, якщо інше не встановлено договором (ст. 647 ЦК).
За останнім місцем проживання спадкодавця, як правило, відкривається спадщина (ст. 1221 ЦК).
Важливого значення набуває місце проживання для визначення підсудності в цивільному та адміністративному процесі. У цивільному процесі підсудність за загальним правилом визначається за місцем проживання відповідача. Позови про стягнення аліментів, про визнання батьківства відповідача, позови, що виникають з трудових правовідносин, позови про захист прав споживачів можуть пред'являтися також за місцем проживання позивача (статті 10—110 Цивільного процесуального кодексу України).
Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача (ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України).
Юридичне підтвердження постійного місця проживання фізичної особи до недавнього часу регулювалось інститутом прописки. Але відповідно до рішення Конституційного Суду України від 14 листопада 2001 року (справа щодо прописки) (далі — рішення) Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 року № 700, щодо прописки (виписки), згідно з яким паспортна служба органів внутрішніх справ застосовувала як загальне правило дозвільний порядок вибору особою місця проживання.
Зазначене рішення стало підставою для внесення змін до підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ. Рішення КСУ стало передумовою появи Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (далі — Закон). На виконання цього Закону було прийнято ряд підзаконних нормативно-правових документів, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 р. № 985 "Про затвердження зразків документів, необхідних для реєстрації місця проживання в Україні", наказ МВС України від 3 лютого 2006 року № 96 "Про затвердження Примірного регламенту з оформлення документів та контролю з питань реєстрації і зняття з реєстрації місця проживання (перебування) фізичних осіб в Україні" (до речі, не зареєстровано в Міністерстві юстиції України).
У результаті законодавчих змін прописка, що мала дозвільний характер, була замінена на реєстрацію та облік громадян за обраним ними місцем проживання, що має повідомний характер.
Ідеологія Закону, яким встановлюється обліково-реєстраційні відносини, замість відносин прописки й виписки, залишилась, по суті, попередньою. У нових правилах змінений термін "прописка" на інший — "реєстрація", але незмінним лишився режим їх здійснення: дозвільний.
Відповідно до ст. 6 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, зобов'язані протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання.
Згідно зі ст. 8 Закону реєстрація місця перебування здійснюється за заявою особи, яка зобов'язана подати її протягом семи днів після прибуття в місце перебування.
Будь-який обов'язок не є життєздатним, якщо він не забезпечений санкцією за його невиконання. Стаття 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлює санкцію за проживання без реєстрації у вигляді попередження або накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Частина 2 ст. 2 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" демократично заявляє, що реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.
Хоча на практиці існують такі численні обмеження. У країні є система надання державного соціального житла, надання субсидій, військового обліку тощо, що тісно пов'язано з місцем реєстрації, а не місцем проживання.
Слід сказати, що інститут реєстрації (прописки) має як позитивні, так і негативні ознаки. З одного боку, інститут реєстрації забезпечує стабільність цивільно-правового обігу та захист прав фізичної особи. З іншого боку, відсутність реєстрації обмежує здійснення інших прав. У реальному житті громадяни стикаються з масою проблем, які виникають у зв'язку з відсутністю реєстрації місця проживання.
Часто місце проживання ототожнюється з місцем реєстрації. На практиці відмінність фактичного проживання і зареєстрованого місця проживання полягає в тому, що з реєстрацією пов'язане виникнення численних суміжних (похідних) прав. Тут має місце прикра невідповідність теорії і практики. Норма про те, що відсутність реєстрації місця проживання чи місця перебування особи не може бути умовою реалізації прав і свобод, не завжди має практичне втілення.
Наприклад, особа має право посвідчити правочин щодо відчуження об'єкта нерухомості за місцезнаходженням цього майна або за місцем реєстрації однієї із сторін відповідного правочину (ст. 55 Закону України "Про нотаріат" із змінами від 1 жовтня 2008 р.)
Крім того, саме за місцем реєстрації, а не фактичного місця проживання, здійснюється безоплатне медичне обслуговування, реєстрація безробітних, виплата пенсій. При оплаті квартплати і комунальних послуг розмір оплати залежить від кількості зареєстрованих осіб. Облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, провадиться за місцем реєстрації особи.
Проведення державної реєстрації фізичної особи, яка має намір стати підприємцем та має ідентифікаційний номер, провадиться державним реєстратором за місцем проживання (ст. 42 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб—підприємців").
Державна податкова адміністрація зобов'язує фізичних осіб проводити реєстрацію місця проживання для отримання права на обслуговування, зокрема на подачу податкових декларацій (лист ДПАУ від 12.02.2007 р. № 2732/7/29-3017 "Про обслуговування громадян не за місцем їх реєстрації").
Отже, бачимо невідповідність норми-декларації ч. 2 ст. 2 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" та реального стану речей.
Фактично відсутність реєстрації місця проживання обмежує здійснення цілого ряду інших прав.
Єдиною сферою, де можна спостерігати повноцінну дію ч. 2 ст. 2 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", є виборче право.
Рішеннями територіальних виборчих комісій деяким громадянам було відмовлено у внесенні до списку виборців з посиланням на те, що фізичні особи за зазначеною адресою не зареєстровані. Вважаючи, що виборче право порушено, скаржники звертались до суду і просили поновити його шляхом визнання рішення незаконним та зобов'язавши внести їх до списків виборців.
Позиція судів у численних аналогічних справах була такою: сама по собі реєстрація або нереєстрація громадянина України за місцем його проживання не може бути достатньою підставою для відмови йому у включенні в список виборців на виборчій дільниці, тобто в реалізації його права голосувати на виборах (рішення Апеляційного суду Донецької області від 31 жовтня 2004 року; рішення Апеляційного суду м. Києва від 25 грудня 2004 року; рішення Апеляційного суду Черкаської області від 29 жовтня 2004 року ).
Пізніше було прийнято спеціальний Закон України "Про державний реєстр виборців", згідно з ч. 2 ст. 8 якого виборча адреса виборця, як правило, визначається зареєстрованим місцем проживання та адресою житла виборця відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", якщо виборець не звернувся до відповідного органу ведення Реєстру щодо іншої виборчої адреси.
На підставі викладеного можна зробити такі висновки:
1. В умовах існуючої системи надання державного соціального житла, субсидій, військового, податкового обліку механічної заміни інституту "прописки" на інститут "реєстрації" недостатньо.
2. Незважаючи на зовнішні демократично-прогресивні зміни у законодавстві у формі зміни "прописки" на "реєстрацію", сутність поняття залишилась така ж сама.
2. На жаль, в реальному житті не реалізується демократично проголошена норма закону про те, що відсутність реєстрації не може бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження. Фактично відсутність реєстрації місця проживання обмежує здійснення інших прав і свобод фізичної особи.
Автор: Наталія ДАВИДОВА