Юридический Харьков плюс - прийняття від 11.03.2003 N v006p710-03 d76eb3d540b72d797982816652ddc6b0-1

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 17 січня 2002 року N 2983-III та пропозицій до нього.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) стало конституційне подання 73 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) є наявність спору щодо конституційності здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього.

Заслухавши суддю-доповідача Савенка М.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 73 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) акта Президента України - вето Президента України та пропозицій до прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" (далі - Закон), який передбачає здійснення Рахунковою палатою парламентського контролю за формуванням і виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у відповідній частині.

У конституційному поданні зазначається, що прийнятий 17 січня 2002 року Верховною Радою України Закон після підписання Головою Верховної Ради України було направлено Президенту України, який здійснив право вето щодо Закону і повернув його Верховній Раді України для повторного розгляду.

Народні депутати України посилаються на те, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України, віднесено до повноважень Верховної Ради України. Процедура розгляду та ухвалення таких законів відрізняється від встановленої для звичайних законів.

Суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що вето Президента України стосовно прийнятих Верховною Радою України законів є "правовим актом" Президента України, оскільки тягне за собою юридичні наслідки у вигляді скасування останніх результатів голосування за закон і відкриття процедури його повторного розгляду.

Народні депутати України вважають, що вето Президента України та пропозиції до Закону суперечать Конституції України (254к/96-ВР) , і просять визнати їх неконституційними.

2. У листі до Конституційного Суду України Президент України зазначив, що розділ XIII Конституції України (254к/96-ВР) "встановлює особливості подання до Верховної Ради України та прийняття нею законопроектів про внесення змін до Конституції України" і не регулює питання їх підписання, оприлюднення та застосування щодо них права вето. Визначаючи повноваження Верховної Ради України як органу законодавчої влади, Конституція України (254к/96-ВР) відносить до них прийняття законів, не виокремлюючи ті, якими вносяться зміни до Конституції України (пункт 3 частини першої статті 85). Без поділу на будь-які категорії вирішено у статтях 94, 106 Конституції України (254к/96-ВР) і питання про підписання, оприлюднення Президентом України законів, прийнятих парламентом, та застосування права вето щодо них.

Президент України наголошує, що Конституція України (254к/96-ВР) визначає конкретні форми актів Президента України - укази і розпорядження (частина третя статті 106). Пропозиції Президента України до прийнятих Верховною Радою України законів, які, як випливає зі статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) , є "змістом вето" Президента України щодо прийнятих законів, не віднесено Конституцією України до актів Президента України. Це одна з форм участі глави держави у законодавчому процесі.

На думку Голови Верховної Ради України, Конституція України (254к/96-ВР) , наділяючи Верховну Раду України повноваженнями вносити зміни до Основного Закону України, визначила "інший, особливий, порядок прийняття таких законопроектів" - у межах і порядку, передбачених в окремому розділі Конституції України. Питання ж про порядок підписання, офіційного оприлюднення та набрання чинності законами про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) , не врегульоване розділом XIII Конституції України, вимагає відповідного законодавчого унормування. Змістова частина закону про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) , по суті, є складовою Конституції України, а не звичайним законом. Президент України не наділений повноваженням здійснювати право вето щодо всієї Конституції України (254к/96-ВР) , а отже, не повинен мати такого права і щодо її частини.

Голова Верховної Ради України зазначив, що право вето Президента України щодо прийнятих Верховною Радою України законів не може поширюватись на закони про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) , оскільки вони є реалізацією іншого, ніж прийняття звичайних законів, повноваження Верховної Ради України і приймаються з додержанням особливих вимог. Вето Президента України необхідно розуміти як акт глави держави, юридичним наслідком якого є скасування результатів голосування за закон і відкриття процедури його повторного розгляду Верховною Радою України. Згідно ж із статтею 150 Конституції України (254к/96-ВР) вето як акт Президента України може бути предметом розгляду Конституційного Суду України щодо його відповідності Конституції України (конституційності).

3. Конституційний Суд України, розглядаючи справу, виходить із того, що відповідно до частини першої статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, внесення змін до Конституції України в порядку, передбаченому розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" (пункт 1), прийняття законів (пункт 3). Повноваження щодо внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) здійснюються Верховною Радою України шляхом прийняття законів.

Повноваження Президента України стосовно прийнятих Верховною Радою України законів визначені у статті 94, пунктах 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) .

Згідно з частинами першою, другою статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо таких законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту.

Процедура прийняття Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) , визначена розділом XIII Основного Закону України, не передбачає окремого порядку підписання та оприлюднення таких законів.

Водночас Конституція України (254к/96-ВР) не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України. Тобто Президент України має право вето щодо всіх цих законів. Така правова позиція викладена у Висновку Конституційного Суду України N 1-в/2001 (v001v710-01) від 14 березня 2001 року (справа про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України (254к/96-ВР) ).

Отже, положення статті 94, пунктів 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) , що регламентують порядок підписання та офіційного оприлюднення законів, здійснення Президентом України права вето із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, а також процедуру повторного розгляду таких законів, поширюються і на закони, які приймаються Верховною Радою України відповідно до розділу XIII Конституції України (254к/96-ВР) .

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає, що здійснене Президентом України право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" з поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України відповідає положенням статті 94, пункту 30 частини першої статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) , є конституційним.

4. Відповідно до частини другої статті 94 Конституції України (254к/96-ВР) в разі якщо Президент України не підписує закон, він повертає його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Тобто Президент України здійснює право вето і повертає закон на повторний розгляд Верховної Ради України з відповідними пропозиціями. Зазначені пропозиції Президента України не можуть розглядатися як указ чи розпорядження Президента України, а саме як акти, що видаються ним згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) .

Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі.

Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України. Конституція України (254к/96-ВР) не встановлює підстав та мотивів, за яких Президент України може повернути закон на повторний розгляд Верховної Ради України, а також вимог щодо змісту пропозицій глави держави до закону. Перевірка змісту пропозицій Президента України до закону в разі його повернення на повторний розгляд Верховної Ради України не віднесена до повноважень Конституційного Суду України. За таких обставин провадження у справі в частині щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) змісту пропозицій Президента України до Закону підлягає припиненню на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) - непідвідомчість Конституційному Суду України цього питання.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150 Конституції України (254к/96-ВР) , статтями 45, 71, 73, 75, 77 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) , Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційним), здійснене Президентом України право вето щодо прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" із поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) змісту пропозицій Президента України до Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) - непідвідомчість Конституційному Суду України цього питання.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Савенка М.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)

1. Рішення Конституційного Суду України повинно бути обгрунтованим і базуватися на положеннях Основного Закону України. При вирішенні питання щодо конституційності нормативно-правових актів у Рішенні мають бути наведені переконливі правові аргументи, що не викликають сумніву в його справедливості, політичній орієнтації і неупередженості Суду та пріоритеті правового підходу до розв'язання спору над політичним.

Рішення Суду в даній справі не відповідає цим вимогам, воно не грунтується на положеннях Конституції України (254к/96-ВР) та їх правильній інтерпретації і суперечить окремим її положенням, прийнято з порушенням вимог Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) .

Для правильного вирішення спірного питання необхідно було з'ясувати, чи є вето та пропозиції до Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" (далі - Закон) актом Президента України, який згідно зі статтею 150 Конституції України може оспорюватися на відповідність його Основному Закону України.

Вето (від лат. veto - забороняю) в широкому значенні - це заборона певного рішення у письмовій чи усній формі уповноваженим на те органом або особою. В конституційному праві вето - передбачений основним законом акт, який зупиняє або не допускає набуття чинності відповідними нормативно-правовими актами, як правило, законами.

У Конституції України термін "вето" не вживається, а є тільки словосполучення "право вето"; Основний Закон України безпосередньо не вказує на можливість оспорювання його конституційності в органі конституційної юрисдикції.

До повноважень Конституційного Суду України Основним Законом України віднесено, зокрема, питання щодо конституційності актів Президента України (стаття 150).

Термін "акт" (лат. actus - дія; actum - документ) означає дію, вчинок, а також документ, виданий (прийнятий) уповноваженим на це органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Основний Закон України, відносячи до повноважень Конституційного Суду України вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України, не зазначив їх конкретної правової форми.

Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України (254к/96-ВР) Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази та розпорядження. Так чи лише про ці акти Президента України йдеться у статті 150 Конституції України? Безперечно, ні. Термін "акти Президента України" у вказаній нормі вживається у ширшому значенні, охоплюючи як укази, розпорядження, так і інші документи, а також дії Президента України, які є результатом реалізації ним своїх повноважень.

За буквального тлумачення частини третьої статті 106 Конституції України Президент України має приймати рішення з усіх віднесених до його компетенції питань виключно у формі указів і розпоряджень, у тому числі й стосовно реалізації ним права вето (пункт 30 частини першої статті 106).

Практика діяльності Президента України свідчить, що він здійснює свої повноваження не тільки у формі указів і розпоряджень. Так, Президент України звертається з посланнями до народу або до Верховної Ради України, укладає міжнародні договори України тощо (пункти 2, 3 частини першої статті 106 Конституції України). Зокрема, реалізація Президентом України таких повноважень, як підписання закону, здійснення права вето, повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України, оформляється ним документально у формі листа з викладеними в ньому вмотивованими і сформульованими пропозиціями.

Такий лист, виданий Президентом України у відповідності зі своїми конституційними повноваженнями, є офіційним документом, який юридично відтворює волевиявлення глави держави щодо відмови у підписанні закону і спричиняє правові наслідки: скасовує результати голосування за закон у Верховній Раді України, зобов'язує парламент повторно розглянути закон. За своєю правовою природою цей документ є актом, що має юридичне значення. Таким чином, документ, у якому Президент України підтверджує свою відмову у підписанні закону і викладає свої вмотивовані та сформульовані пропозиції, направляючи закон на повторний розгляд Верховної Ради України, є правовим актом Президента України, що може оспорюватися на відповідність його Конституції України.

2. Необхідно також було дослідити правову природу нормативно-правового акта про внесення змін до Конституції України.

За своєю правовою природою такий нормативно-правовий акт відрізняється від законів, прийнятих Верховною Радою України на здійснення повноважень, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

Після набрання чинності цим актом його норми стають інтегральною складовою Конституції України і набувають найвищої юридичної сили, як і норми Конституції України. Закони України в ієрархії правових джерел не мають найвищої юридичної сили, приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).

Про відмінність нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України від інших законів свідчить також самостійна конституційна процедура їх прийняття.

По-перше, Конституція України визначає різних суб'єктів, які можуть ініціювати розгляд законопроекту у Верховній Раді України. Законопроекти про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) можуть подавати Президент України, а також не менш як третина народних депутатів України, а законопроекти про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України - дві третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (статті 154, 155). Вносити проекти інших законів, у тому числі і про внесення змін до чинних законів, можуть Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України (стаття 93 Конституції України).

По-друге, законопроекти про внесення змін до Основного Закону України приймаються кваліфікованою більшістю - не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. При цьому зміни до розділів I, III, XIII Конституції України після прийняття обов'язково затверджуються всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Законопроект про внесення змін до інших розділів Основного Закону України, крім розділів I, III, XIII, підлягає розгляду на двох сесіях Верховної Ради України. На одній сесії парламенту він попередньо схвалюється більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а на наступній сесії приймається двома третинами від її конституційного складу. Інші закони, постанови, акти, крім випадків, передбачених Конституцією України, Верховна Рада України приймає більшістю від її конституційного складу (стаття 91 Конституції України), тобто не менш як двомастами двадцятьма шістьома голосами народних депутатів України.

По-третє, Основний Закон України встановив щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України обов'язковий попередній судовий конституційний контроль, поклавши його здійснення на єдиний орган конституційної юрисдикції. Щодо звичайних законів, прийнятих Верховною Радою України за законодавчою процедурою, встановлено наступний факультативний контроль, який здійснює Конституційний Суд України.

3. Конституція України визначила вичерпний перелік матеріальних і процесуальних підстав, за яких вона не може бути змінена, якщо зміни:

а) передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина;

б) спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України;

в) вносяться в умовах воєнного або надзвичайного стану (стаття 157);

г) здійснюються шляхом повторного подання законопроекту, аналогічного тому, який не був прийнятий, не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту;

д) стосуються одних і тих самих положень Конституції України і здійснюються двічі протягом строку повноважень Верховної Ради України (стаття 158).

Наявність таких підстав у законопроекті про внесення змін до Конституції України обов'язково перевіряється Конституційним Судом України до початку його розгляду Верховною Радою України. Щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України іншим нормам, крім статей 157, 158 Конституції України, така перевірка не може здійснюватися, оскільки це не передбачено Основним Законом України. Конституційний контроль щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України іншим статтям, крім статей 157, 158 Конституції України, виключається взагалі. Після набуття чинності нормативно-правовим актом про внесення змін до Конституції України зазначені в ньому статті стають нормами Конституції України. Таким чином, положення законопроекту про внесення змін до Конституції України не можуть перевірятися на предмет конституційності іншим положенням Конституції України.

Поклавши здійснення контролю за відповідністю вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України на Конституційний Суд України, Конституція України визначила тим самим єдиного суб'єкта, який здійснює таку перевірку. Президент України, повертаючи Закон на повторний розгляд Верховної Ради України, у вмотивованих і сформульованих пропозиціях послався на невідповідність його положенням статей 85, 96, 97, 116 Конституції України. Таким чином, глава держави фактично визнав помилковим наданий Конституційним Судом України Висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 98 Конституції України вимогам Конституції України. Здійснення не передбачених Основним Законом держави повноважень щодо перевірки на відповідність Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції України Президентом України є перевищенням його конституційних повноважень. Крім того, це свідчить про фактичне здійснення ним ревізії Висновку Конституційного Суду України щодо цього Закону. Визнання за Президентом України права вето щодо нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України з перевіркою відповідності їх Конституції України позбавляє будь-якого сенсу в наданні відповідного висновку Конституційним Судом України.

Щодо інших законів Конституція України не передбачає обмежень при внесенні до них змін, а наводить лише перелік питань, регулювання яких може визначатися або встановлюватися виключно законами України (стаття 92).

У теорії права акти про внесення змін до конституції, як правило, класифікуються як конституційні закони. Саме в такій формі Верховна Рада України мала прийняти нормативний акт, яким вносяться зміни до Конституції України.

Отже, за своєю правовою природою нормативний акт про внесення змін до Конституції України, в даному випадку прийнятий Закон, не є тотожним будь-якому закону, який приймається Верховною Радою України згідно з її повноваженнями, встановленими пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

4. Визначений Основним Законом України порядок внесення змін до Конституції України є самостійною парламентською процедурою, що виключає можливість застосування при розгляді законопроектів про внесення змін до Конституції України інших конституційних положень, зокрема тих, що регулюють порядок прийняття законів відповідно до повноважень Верховної Ради України, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85, статтею 92 Конституції України.

Внесення змін до Конституції України здійснюється, згідно з пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України, в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України. Ця норма є імперативною і не містить застережень щодо застосування інших положень, крім розділу XIII, Основного Закону України. Положення розділу XIII Конституції України також не допускають застосування іншого, крім цього розділу, порядку розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Стосовно Закону не можуть застосовуватися, зокрема, положення Конституції України про порядок підписання закону, прийнятого Верховною Радою України відповідно до повноважень, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів).

Здійснюючи ці повноваження, Верховна Рада України не може застосовувати положення розділу XIII Конституції України і виконує їх як орган законодавчої влади.

Конституційний Суд України в Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 (v011p710-98) (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) зазначив, що термін "закон" вживається в частині четвертій статті 94 Конституції України у значенні юридично цілісного і структурно завершеного нормативно-правового акта, який приймається Верховною Радою України відповідно до її конституційних повноважень (пункт 3 частини першої статті 85, стаття 92 Конституції України).

У Рішенні в даній справі є посилання на Висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року (v001v710-01) , який надано у справі щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України)" вимогам статей 157 і 158 Конституції України. В ньому, зокрема, зазначено, що запропоновані зміни до статті 94 Конституції України не узгоджуються з пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України. Згідно з положеннями цих пунктів Президент України, по-перше, підписує закони, по-друге, має право вето щодо всіх законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту. Винятків із цього загального правила Конституція України не встановлює.

Предметом розгляду у справі, щодо якої прийнято Рішення від 7 липня 1998 року, було офіційне тлумачення, зокрема, частин другої, четвертої статті 94 Конституції України, тобто положень, що регулюють порядок здійснення повноважень Президентом України з питань підписання закону та застосування права вето із наступним поверненням закону до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Офіційне тлумачення фактично має юридичну силу норми, щодо якої воно дано, оскільки застосовується разом з цією нормою.

Предметом дослідження з питань відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Основного Закону України є наявність у законопроекті положень, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, та встановлений Основним Законом України порядок внесення змін до Конституції України. Досліджувати повноваження Президента України, зокрема визначені пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України, у такій справі Суд не мав права, оскільки не розглядав цього питання, він зробив це всупереч вимогам статті 159 Конституції України.

Рішення Конституційного Суду України є обов'язковими до виконання на території України. Висновки Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Основного Закону України вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковими лише для Верховної Ради України. За таких умов Конституційний Суд України не міг посилатися на вказаний Висновок і брати до уваги викладені в ньому мотиви.

Термін "закон" вживається і в частинах першій, другій статті 94 Конституції України, які передбачають порядок підписання та оприлюднення закону. Відповідно до цих положень прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Термін "закон" вживається і в пунктах 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України, якими встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, і право вето щодо таких законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд парламенту.

Отже, термін "закон", який використовується у наведених положеннях, вживається у значенні нормативно-правового акта, прийнятого Верховною Радою України на виконання нею повноважень, встановлених пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України (прийняття законів), і не поширюється на акти, прийняті в порядку здійснення нею повноважень, передбачених пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України (внесення змін до Конституції України).

5. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні здійснює не лише законодавчу функцію, яка є пріоритетною, а й інші функції держави, зокрема установчу. Здійснюючи установчу функцію, Верховна Рада України діє як орган установчої влади. На відміну від прийняття звичайних законів, Верховна Рада України, приймаючи Конституцію України, діяла не як орган законодавчої влади, а як орган установчої влади.

У зміст установчої влади закладається право приймати конституцію або вносити до неї зміни і таким чином створювати ті основи суспільного і державного устрою, який обирає для себе народ. Тільки установча влада може змінити засади устрою суспільства і держави. Саме на визнанні Конституції України як прояву установчої влади народу грунтується особливий порядок її прийняття та внесення змін до неї.

За своїм характером установча влада може бути первинною (у випадку розробки та прийняття конституції в цілому) та встановленою (у випадку зміни вже чинної конституції). Встановлена установча влада визначається конституцією для наступних її змін і доповнень. Вона надає вказаному в ній органу державної влади право діяти як орган установчої влади.

Установча влада в Україні належить Українському народу, і від його імені Верховна Рада України прийняла Конституцію України. Тобто, приймаючи Конституцію України, Верховна Рада України діяла як орган установчої, а не законодавчої влади.

Конституційний Суд України в Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп (v004p710-97) (справа про набуття чинності Конституцією України) зазначив, що Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що в даному випадку установча влада здійснена парламентом.

Оскільки Основний Закон України прийнято органом установчої влади, то логічним є внесення змін до нього саме цим органом.

Аналіз положень Конституції України свідчить, що вона також передбачає внесення змін до неї органом установчої влади.

Положення розділу XIII Конституції України, який регулює порядок внесення змін до Основного Закону України, підтверджують внесення змін до Конституції України виключно органом установчої влади. Формальне перетворення Верховної Ради України в орган установчої влади відбувається в процесі розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум", розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" після прийняття його Верховною Радою України, як зазначено в статті 156 Конституції України, затверджується всеукраїнським референдумом, який є однією з форм безпосереднього здійснення установчої влади народом України. І хоча Конституція України прямо не вказує на порядок внесення змін до інших розділів Конституції України, крім I, III, XIII, органом установчої влади, це логічно випливає із змісту Основного Закону України.

Не можуть зміни до Конституції України, порядок внесення яких встановлено єдиним розділом Основного Закону держави, вноситися різними органами: в одному випадку - органом законодавчої влади, а до розділів I, III, XIII - органом установчої влади. Адже внесення змін до Конституції України - цілісна і завершена процедура, яка не допускає можливості використання при розгляді цих питань певних законодавчих процедур, зокрема щодо порядку їх прийняття. Таким чином, при внесенні змін до Конституції України Верховна Рада України прийняла Закон, який за своєю юридичною природою є актом установчої влади.

6. Встановлена Конституцією України процедура внесення змін до Основного Закону України Верховною Радою України в порядку здійснення нею установчої влади свідчить про виключність таких її повноважень. Участь у цій процедурі на певних її стадіях можуть брати лише вказані в розділі XIII Конституції України суб'єкти. Названий розділ Основного Закону України не передбачає підписання нормативно-правового акта про внесення змін до Конституції України, враховуючи його особливу юридичну природу, Головою Верховної Ради України та Президентом України, як це визначено для законів, які приймаються Верховною Радою України як органом законодавчої влади відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України. Зазначені особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ніяких застережень щодо застосування інших положень Конституції України, якими встановлюються повноваження цих осіб, зокрема статті 94, пунктів 29, 30 статті 106, а також щодо підписання Головою Верховної Ради України та Президентом України законів про внесення змін до Конституції України Основний Закон України не містить. Тому повноваження Голови Верховної Ради України стосовно підписання законів та Президента України щодо їх підписання і в такий спосіб прийняття до виконання та оприлюднення, здійснення права вето щодо них з наступним поверненням зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями на повторний розгляд Верховної Ради України не поширюються на нормативно-правові акти, якими вносяться зміни до Конституції України. Основний Закон України також прийнятий Верховною Радою України в порядку здійснення установчої влади і набрав чинності без підписів Голови Верховної Ради України і Президента України.

Нормативно-правовий акт про внесення змін до Конституції України обов'язково приймається Верховною Радою України як органом установчої влади кваліфікованою більшістю - двома третинами голосів народних депутатів України від її конституційного складу, тобто не менше ніж трьомастами голосами.

Така кількість голосів народних депутатів України необхідна для подолання вето Президента України щодо звичайних законів. І не випадково Конституція України не передбачила здійснення Президентом України права вето щодо нормативно-правових актів про внесення змін до Основного Закону України. Застосування щодо таких актів права вето не має ніякого сенсу.

Повторного розгляду таких актів Верховною Радою України Основний Закон України взагалі не передбачає. Тому здійснене Президентом України право вето щодо Закону з наступним поверненням його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями на повторний розгляд Верховної Ради України не відповідає вимогам статті 155 Конституції України і є неконституційним.

Не відповідає статті 155 Конституції України і підписання Закону Головою Верховної Ради України та направлення його Президентові України. Однак у конституційному поданні конституційність таких повноважень Голови Верховної Ради України не оспорюється, як не оспорюється і право Президента України підписувати закони про внесення змін до Конституції України.

Виконання названих повноважень Головою Верховної Ради України зумовило здійснення Президентом України права вето щодо Закону з наступним поверненням його з вмотивованими і сформульованими пропозиціями на повторний розгляд Верховної Ради України. Здійснення цих неконституційних повноважень Головою Верховної Ради України та Президентом України впливає на прийняття рішення у справі, тому відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" такі повноваження підлягали визнанню неконституційними.

Виходячи з викладеного Конституційний Суд України мав би прийняти лише таке рішення: підписання Головою Верховної Ради України і направлення Президентові України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", а також здійснення права вето та повернення цього Закону Президентом України зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду не відповідає статті 155 Конституції України (є неконституційним) з моменту здійснення ними цих повноважень.

Прийнявши інше рішення, Суд розширив конституційно визначені повноваження Президента України, надавши йому право вето і на нормативно-правові акти про внесення змін до Конституції України. Також Суд розширив повноваження глави держави та Голови Верховної Ради України, визнавши за ними право на підписання нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України, прийнятих Верховною Радою України в порядку здійснення установчої влади; визнав за Президентом України право перевіряти певною мірою правильність висновків єдиного органу конституційної юрисдикції щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України; поставив під сумнів доцільність здійснення попереднього судового конституційного контролю Конституційним Судом України, висновок якого щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України є обов'язковим для Верховної Ради України. За Конституцією України рішення і висновки Конституційного Суду України є обов'язковими також і для Президента України.

Прийнятим Рішенням Суд разом з тим обмежив повноваження Верховної Ради України самостійно визначати зміст необхідних змін до Конституції України, встановив конституційну норму про повторний розгляд нормативно-правових актів про внесення змін до Конституції України, поширив на ці акти, прийняті Верховною Радою України в порядку здійснення установчої влади, загальні правила підписання та оприлюднення законів, прийнятих у порядку здійснення парламентом законодавчої функції.

7. Резолютивну частину Рішення викладено з порушенням вимог закону.

Згідно зі статтею 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) у справі щодо конституційності нормативно-правових актів, зокрема актів Президента України, які можуть оспорюватися в органі конституційної юрисдикції, Конституційний Суд України приймає рішення щодо конституційності таких актів або їх окремих положень. У резолютивній частині рішення у справі щодо конституційності правових актів, які викликають спір стосовно повноважень конституційних органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, має бути вказано на конституційність чи неконституційність правового акта, яким встановлено повноваження відповідного органу (стаття 77 зазначеного Закону).

У пункті 1 Рішення взагалі не названо певного акта, який був визнаний конституційним. З його положень проблематично встановити, чи дії, чи повноваження Президента України стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону були визнані конституційними. В даному випадку повноваження Президента України щодо права вето були матеріалізовані у вмотивованих та сформульованих пропозиціях до Закону. Ці пропозиції, як результат здійсненого Президентом України відповідного повноваження, є його актом, який і мав визнаватися Рішенням Суду конституційним.

На відповідність Конституції України перевіряється певний, вказаний у статті 150 Конституції України, нормативно-правовий акт повністю або окремі його положення. При цьому Суд досліджує додержання конституційної процедури його ухвалення, видання компетентним органом, а також відповідність його положень, тобто змісту, Конституції України. Конституційність змісту відповідного правового акта може бути встановлена тільки в процесі розгляду цього питання по суті органом конституційної юрисдикції в судовому засіданні. Питання, віднесене статтею 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України, не може бути підвідомчим йому частково, скажімо щодо порядку ухвалення або набрання чинності правовим актом, що оспорюється, а за змістом - непідвідомчим.

Пунктом 2 Рішення Суд визнав сформульовані та вмотивовані пропозиції Президента України до прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" актом Президента України, зміст якого не може розглядатися на відповідність Конституції України, тобто лише в цій частині питання щодо його конституційності є непідвідомчим Суду. Таким чином, всупереч Основному Закону України Конституційний Суд України обмежив свої повноваження і встановив за собою право на власний розсуд визначати межі перевірки конституційності правових актів.

Виходячи з наведених положень Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України мав прийняти рішення щодо конституційності пропозицій Президента України до Закону за результатами комплексного дослідження всіх критеріїв конституційності, в тому числі і за змістом.

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)

1. У пункті 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України (далі - Рішення) встановлено: "Визнати таким, що відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційним), здійснене Президентом України право вето щодо прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" із поверненням його на повторний розгляд Верховної Ради України". Наведене дає підстави стверджувати, що в Рішенні дана оцінка конституційності здійснення Президентом України його окремого повноваження (права вето) з конкретного приводу.

Можна припустити, що визнане в Рішенні конституційним "здійснене Президентом України право вето" - це дії глави держави на реалізацію відповідного повноваження або факт вчинення таких дій. Однак роз'яснень з цього приводу Рішення не містить.

До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) лише актів Президента України (частина перша статті 150 Конституції України (254к/96-ВР) ). За змістом Конституції України такими актами є укази і розпорядження Президента України, тобто юридичні акти Президента України, видані ним у межах повноважень і за відповідно встановленою номенклатурою (формою) документи, які містять нормативні або індивідуальні правові приписи.

Саме в такому сенсі термін "акти (акт) Президента України" вживається в інших статтях Конституції України (254к/96-ВР) (частина четверта статті 106, частина третя статті 113, пункт 10 статті 116, пункт 1 статті 119, частина друга статті 135), що виключає його подвійне трактування. Близьким за значенням до терміна "акт Президента України" є в багатьох випадках термін "рішення", також вживаний щодо Президента України в Конституції України.

Відповідні рішення є волевиявленням Президента України у процесі здійснення конкретних повноважень, які юридично матеріалізуються у виданні ним актів - указів або розпоряджень. Разом з тим Конституцією України не завжди спричинено вказаний зв'язок між поняттям рішення Президента України і поняттям акта Президента України. Наприклад, згідно з пунктом 4 частини першої статті 106 Президент України приймає рішення про визнання іноземних держав. Проте якогось юридичного акта безпосередньо з цього приводу він не видає і діє за усталеною міжнародною практикою. Тому поняття рішення Президента України за змістом Конституції України може тлумачитися дещо по-різному.

За будь-яких умов за змістом Конституції України до актів Президента України не віднесені такі документальні форми реалізації його повноважень, як, скажімо, послання до народу, щорічне і позачергове послання до Верховної Ради України, подання до Конституційного Суду України, вмотивовані і сформульовані пропозиції щодо "ветованого" закону, декларація про визнання іноземної держави, адресована її уповноваженим органам, тощо. До визначених Конституцією України актів Президента України також не віднесені конкретні дії (діяльність чи бездіяльність), вчинені або невчинені на реалізацію його повноважень, або самі ці повноваження.

Звідси висновок: Рішення в частині визнання таким, що відповідає Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційним), здійснене Президентом України право вето, прийнято за межами повноважень єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. Воно, на мою думку, створює неприйнятний прецедент стосовно перспектив оцінки Конституційним Судом України актів Президента України і (за очевидною аналогією) актів Кабінету Міністрів України відповідно до частини першої статті 150 Конституції України.

2. У Рішенні, по суті, шляхом тлумачення (хоча і казуального) об'єктом здійснення права вето Президента України визнано нормативно-правові акти, які за змістом Конституції України мають загальну назву (титул) закону про внесення змін до Конституції України. Питання про назву цих актів не є формальним, адже вони вочевидь мають іншу політико-правову природу, ніж так звані звичайні закони ("поточне законодавство", "біжуче законодавство" тощо), прийняті Верховною Радою України. Як зазначалось у Рішенні Конституційного Суду України у справі про набуття чинності Конституцією України від 3 жовтня 1997 року (v004p710-97) , "закони є актами встановленої Конституцією України законодавчої влади і, більше того, актами єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України" (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини), їх загальна назва - закон України - засвідчує наявність певної інерції щодо використання юридичної термінології, яка була прийнята ще за часів розмежування союзного і республіканського законодавства (звідки закон СРСР і закон Української РСР).

Вирішуючи питання набуття чинності Конституцією України, єдиний орган конституційної юрисдикції також констатував, що "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року). Тим самим уперше на офіційному рівні було засвідчено сприйняття концепції установчої влади і відмову від радянської концепції конституції, яку мав приймати "найвищий орган державної влади" на підтвердження ідеї нібито повновладдя рад. Проявом радянської концепції конституції було й те, що після конституційного визначення Верховної Ради УРСР ще й "єдиним законодавчим органом УРСР" акти про внесення змін до конституції набули назви і форми закону. Прикметно, що в більшості сучасних країн акти про внесення змін до конституції в самих конституціях не мають назви законів і для їх позначення використовуються різні терміни: "конституційна поправка", "зміна до конституції", "конституційний закон" тощо.

Передбачений розділом XIII Конституції України (254к/96-ВР) термін "закон про внесення змін до Конституції України" є лише зовні подібним до терміна "закон" (або "закон України"), і вони позначають нормативно-правові акти різної природи, їх подібність значною мірою спричинила поширене навіть у фаховому середовищі уявлення, за яким конституція є хоча й основним, але ж законом. При цьому не враховується той факт, що термін "основний закон" (lex fundamentalis) було прийнято задовго до того, як уперше наприкінці XVIII ст. у Франції офіційно запровадили формальне поняття закону (французькою - loi) як акта представницького органу, який санкціоновано королем (главою держави). Термін же "lex fundamentalis" ще на початку того ж XVIII ст. сприймався, по суті, як "основоположний правовий акт" або як "основа права". Сучасне поняття закону також має два значення: широке, що є синонімом поняття права, і вузьке, яке слугує позначенню правового акта, звичайно прийнятого парламентом і промульгованого главою держави.

Виходячи із здобутків усталеної конституційної теорії і практики визначення Конституції України Основним Законом України треба розуміти як акцентування на її основоположності щодо держави та системи права. Однаковою мірою можна стверджувати, що характеристика Конституції України як Основного Закону України означає, що вона є правовою основою держави або формальною і змістовою основою права, але аж ніяк не різновидом законів, хоча і з найвищою юридичною силою.

3. У Рішенні, на мою думку, в непрямій формі відображено сприйняття Конституції України як різновиду законів. Інакше важко осягнути тезу, за якою Президент України має право вето "стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України" (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Зазначу, що будь-який закон про внесення змін до Конституції України, набувши чинності, стає частиною її тексту з усіма відповідними наслідками. Тим самим якщо такий акт (конституційну поправку) сприймають нарівні із законами, прийнятими Верховною Радою України, то або між ним і Конституцією України вбачають відмінність за природою, що було б абсолютно алогічним і тому абсурдним, або Конституцію України не прямо визнають різновидом законів. Однак Конституційний Суд України в Рішенні про набуття чинності Конституцією України визначився з питання її кваліфікації як нормативно-правового акта.

У зв'язку із запропонованою в Рішенні кваліфікацією конституційних поправок як різновиду законів може постати проблема, чи є поправки законами у сенсі частини першої статті 150 Конституції України. Якщо бути послідовними у зазначеній кваліфікації, то відповідь має бути ствердною. За таких умов Конституційний Суд України має вирішувати питання конституційності актів, які, набувши чинності, стали інтегральною частиною Конституції України. Іншими словами, Конституційний Суд України здійснюватиме перевірку конституційності самого Основного Закону України.

За змістом тези, за якою Президент України має право вето стосовно законів про внесення змін до Конституції України, виникає низка інших теоретичних питань і практичних проблем, що свідчить щонайменше про її недосконалість. Зокрема, в контексті Рішення постає питання стосовно здійснення Президентом України права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України, які затверджуються всеукраїнським референдумом відповідно до частини першої статті 156 Конституції України. Якщо припустити можливість застосування вето щодо таких актів, то тим самим буде визнано, по суті, зверхність Президента України стосовно результатів референдуму, а це неприпустимо хоча б з огляду на статтю 5 Конституції України.

З іншого боку, об'єктивно відсутність у Президента України відповідного повноваження щодо затверджених референдумом конституційних поправок компрометує визнання за ним права вето стосовно поправок, прийнятих Верховною Радою України. У такий спосіб створюється ситуація "подвійного стандарту". А за умов визнання повноваження Президента України підписувати та офіційно оприлюднювати затверджені референдумом поправки (але не "ветувати" їх) у порядку, визначеному статтею 94 Конституції України, це вже буде "потрійний стандарт". Такі підходи спотворюють не лише функцію тлумачення Конституції України, а й сам зміст Основного Закону України.

Суттєві питання постають і у зв'язку з тим, що фактично визнане в Рішенні право вето Президента України стосовно прийнятих Верховною Радою України конституційних поправок ставить під сумнів повноваження Конституційного Суду України надавати висновки щодо відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам її статей 157 і 158. За загальним смислом інституту вето здійснення Президентом України відповідного повноваження щодо законів може бути зумовлене, зокрема, такою причиною, як їх невідповідність Конституції України, включаючи й положенням статей 157 і 158. Звідси між Президентом України і Конституційним Судом України виникатиме невиправдана конкуренція компетенцій.

Тому може виникнути ситуація, коли судове рішення (висновок Конституційного Суду ' України) буде поставлено під сумнів унаслідок здійснення Президентом України визнаного за ним права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України. Ймовірне твердження про те, що Президент України на реалізацію такого права має діяти з урахуванням висновку Конституційного Суду України, не є задовільним. Адже Конституція України не визначає критеріїв розв'язання зазначеної конкуренції компетенцій, і відповідний висновок Конституційного Суду України завжди буде вразливим при застосуванні вето щодо конституційної поправки.

4. Теза мотивувальної частини Рішення, за якою Президент України уповноважений застосовувати вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України, не відповідає букві Конституції України.

Нормативно-правові акти, що мають назви "закон" і "закон про внесення змін до Конституції України", передбачені в різних розділах Конституції України. Це також свідчить про відмінність їх природи. Розведено ці акти і за змістом статті 85 Конституції України, де йдеться про повноваження Верховної Ради України: пунктом 1 частини першої цієї статті парламент уповноважений вносити зміни до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції, пунктом 3 - приймати закони.

Порядок прийняття законів визначено, зокрема, статтями 93, 94 Конституції України. Ці дві статті системно взаємопов'язані не тільки тим, що вони віднесені до одного розділу IV Конституції України, який має назву "Верховна Рада України", а й розташуванням у ньому.

Порядок прийняття (і затвердження) законів про внесення змін до Конституції України визначено її розділом XIII, що має відповідну назву. Цей порядок є принципово відмінним від встановленого для законів. Це ще раз свідчить про різну природу законів про внесення змін до Конституції України і законів. У розділі XIII Конституції України право вето Президента України щодо конституційних поправок не передбачене. Прикметно, що право президента повернути прийняту парламентом конституційну поправку на повторний розгляд визнане лише в основних законах Грузії і Туреччини. Визнання відповідного права Президента України, з урахуванням умови розгляду парламентом його "вмотивованих і сформульованих пропозицій", може сприйматися як надання Конституції України ознак октроїруваного основного закону.

Формулювання ж мотивувальної частини Рішення, за яким "Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України", є некоректним у зв'язку з тим, що повноваження Президента України встановлено у позитивний спосіб шляхом їх декларування в Основному Законі України. Негативний спосіб фіксації повноважень засобом заборон або застережень взагалі є нехарактерним для конституційного регулювання статусу державних органів.

Водночас можна передбачити оцінку змісту розділу XIII Конституції України, за якою цей зміст є нібито незавершеним через те, що розділ не містить положень про офіційне оприлюднення та набуття чинності законами про внесення змін до Конституції України, і "завершеність" йому треба шукати в розділі IV, де, зокрема, йдеться про парламентську функцію законотворчості. Така оцінка не відповідала б втіленій у Конституції України концепції установчої влади, не враховувала б світовий досвід, а тому була б помилковою.

5. Порядок набуття чинності конституцією у світовій практиці звичайно визначений самою конституцією. Причому він завжди відмінний від такого порядку стосовно законів. Як правило, конституція набуває чинності з дня (моменту) її офіційного оприлюднення (опублікування) або з іншого дня, вказаного в самій конституції, але після офіційного опублікування. В цьому відношенні Конституція України була винятком, що, по суті, спричинило прийняття Конституційним Судом України згадуваного Рішення у справі про набуття чинності Конституцією України. У разі прийняття конституції референдумом вона нерідко набуває чинності з дня проведення референдуму, адже її текст уже був фактично оприлюднений до голосування. Що ж до офіційного оприлюднення конституції, то його порядок визначено лише іноді і він практично завжди відмінний від порядку оприлюднення законів. В Європі тільки в Албанії, Андоррі, Греції, Італії, Литві і Молдові в конституціях передбачено їх підписання, причому в Греції - головою установчих зборів, у Литві - головою парламенту. Водночас у практиці більшості європейських країн глава держави підписував конституцію де-факто.

Подібна ситуація існує щодо офіційного оприлюднення конституційних поправок і набуття ними чинності. В Європі лише в Грузії, Ірландії, Польщі, Фінляндії, ФРН і Чехії конституційно передбачено однаковий порядок (включно строки) офіційного оприлюднення і набуття чинності конституційними поправками і законами. В інших країнах відповідні порядки визначено по-різному. Зокрема, в Болгарії поправку підписує та оприлюднює голова парламенту або голова установчих зборів, у Македонії, Словенії і Хорватії її оголошує парламент тощо. В конституціях Білорусі, Бельгії, Вірменії, Іспанії, Італії, Латвії, Молдови, Росії, Румунії, Словенії, Франції та деяких інших держав питання офіційного оприлюднення і набуття чинності конституційними поправками прямо не врегульовані, аналогом чого є й відповідна вітчизняна практика.

На мою думку, виходячи з природи законів про внесення змін до Конституції України як актів установчої влади вони повинні офіційно оприлюднюватися і набувати чинності в тому ж порядку, що й сама Конституція України з урахуванням її загальних положень щодо правової держави і верховенства права. Зокрема, закони про внесення змін до Конституції України мають набувати чинності з моменту, вказаного в них самих, але не раніше їх офіційного опублікування. Порядок офіційного опублікування конституційних поправок, з урахуванням досвіду оприлюднення Основного Закону України, має бути визначений самими законами про внесення змін до Конституції України і відображати встановлену частиною другою статті 102 Конституції України функцію Президента України як гаранта додержання Конституції України.