І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням народних
депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) частини першої статті 5,
частини третьої статті 6, статті 32 Закону України
"Про угоди про розподіл продукції"
(справа про угоди про розподіл продукції)
м. Київ, 6 грудня 2001 року Справа N 1-40/2001
N 17-рп/2001
vd20011206 vn17-рп/2001
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного
Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Іващенка Володимира Івановича,
Козюбри Миколи Івановича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Селівона Миколи Федосовича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Яценка Станіслава Сергійовича - суддя-доповідач,
за участю представника суб'єкта права на конституційне
подання Семенюк Валентини Петрівни - народного депутата України,
представника Верховної Ради України Селіванова Анатолія
Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в
Конституційному Суді України, а також залучених Конституційним
Судом України до участі у розгляді справи представників Президента
України: Каракая Юрія Васильовича - завідувача відділу Головного
управління з питань економічної політики Адміністрації Президента
України, Медвецького Андрія Теодоровича - керівника юридичного
департаменту Міністерства економіки та з питань європейської
інтеграції України; представників Кабінету Міністрів України:
Єфіменка Леоніда Васильовича - заступника Державного секретаря
Міністерства юстиції України, Лизуна Степана Олексійовича -
першого заступника Державного секретаря Міністерства екології та
природних ресурсів України; представника Міністерства закордонних
справ України Шубенкова Михайла Юрійовича - радника відділу
договірно-правового управління Правового департаменту Міністерства
закордонних справ України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним
поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) частини першої статті 5, частини
третьої статті 6, статті 32 Закону України "Про угоди про розподіл
продукції" від 14 вересня 1999 року N 1039-XIV ( 1039-14 )
(Відомості Верховної Ради України, 1999 р., N 44, ст. 391).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР )
стало конституційне подання народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 75
Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору
щодо відповідності Конституції України (конституційності)
зазначених норм Закону України "Про угоди про розподіл продукції".
Заслухавши суддю-доповідача Яценка С.С., пояснення Єфіменка
Л.В., Лизуна С.О., Медвецького А.Т., Селіванова А.О., Семенюк
В.П., Шубенкова М.Ю. та дослідивши матеріали справи,
Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1.1. Суб'єкт права на конституційне подання - шістдесят сім
народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду
України з клопотанням розглянути питання щодо конституційності
частини першої статті 5, частини третьої статті 6, статті 32
Закону України "Про угоди про розподіл продукції" ( 1039-14 )
(далі - Закон).
Зокрема, частина перша статті 5 Закону передбачає утворення
Кабінетом Міністрів України у визначеному складі спеціального
органу: "Постійно діюча міжвідомча комісія (далі - Міжвідомча
комісія) утворюється Кабінетом Міністрів України у складі
представників державних органів, органів місцевого самоврядування,
народних депутатів України і уповноважена вирішувати питання з
організації укладення та виконання угод про розподіл продукції"
(абзац другий).
Народні депутати України вважають, що положення частини
першої статті 5 Закону, де передбачено утворення Кабінетом
Міністрів України постійно діючої міжвідомчої комісії, "яка
наділяється владними повноваженнями" щодо вирішення питань з
організації укладення та виконання угод про розподіл продукції і
якій підпорядковано (є її робочим органом) інший центральний орган
виконавчої влади в галузі розвідки і використання надр, не
відповідає пункту 15 частини першої статті 106 Конституції
України, згідно з яким утворення центральних органів виконавчої
влади належить до повноважень Президента України. Крім того,
зазначається у конституційному поданні, включення до складу
Міжвідомчої комісії народних депутатів України не узгоджується зі
статтею 78 Конституції України ( 254к/96-ВР ).
Пояснення представників Верховної Ради України, Президента
України, Кабінету Міністрів України зводяться до того, що
Міжвідомча комісія не є центральним органом виконавчої влади,
оскільки лише уповноважена вирішувати питання з організації
укладення та виконання угод про розподіл продукції, що передбачає
здійснення тільки організаційних та експертних функцій. Міжвідомча
комісія безпосередньо не наділена владними повноваженнями, зокрема
видавати правові акти, обов'язкові до виконання, організовувати та
контролювати їх виконання. При цьому її утворення не потребує
виділення коштів з Державного бюджету України.
1.2. Аналіз частини першої статті 5, а також інших положень
Закону (статті 6, 7, 10, 11, 13, 15, 28, 29) дає Конституційному
Суду України підстави вважати, що утворена Кабінетом Міністрів
України Міжвідомча комісія - це його допоміжний колегіальний
орган, члени якого беруть участь у його роботі на громадських
засадах; він не є юридичною особою, не наділений державновладними
повноваженнями, зокрема приймати владні приписи (видавати правові
акти), не здійснює державну політику в певній сфері, а
спеціалізується на виконанні консультативно-дорадчих та експертних
функцій. Отже, Міжвідомча комісія не має статусних характеристик
центрального органу виконавчої влади.
Стаття 78 Конституції України встановлює здійснення народними
депутатами України своїх повноважень на постійній основі та
забороняє їм мати інший представницький мандат чи бути на
державній службі; вимоги щодо несумісності депутатського мандата з
іншими видами діяльності встановлюються законом. Народні депутати
України, які входять до складу Міжвідомчої комісії, не припиняють
здійснювати своїх повноважень на постійній основі і не порушують
передбачених у статті 78 Конституції України вимог щодо
несумісності депутатського мандата, зокрема не вступають на
державну службу.
Тому частина перша статті 5 Закону має бути визнана такою, що
відповідає Конституції України.
2.1. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що
частина третя статті 6 Закону, якою заборонено вносити зміни до
затверджених в установленому порядку переліків ділянок надр
(родовищ корисних копалин), передбачених цією статтею, стосовно
ділянок надр, щодо яких укладено угоду чи оголошено конкурс на
укладення угоди про розподіл продукції або щодо яких Міжвідомчою
комісією чи її робочим органом велися переговори з питання
укладення такої угоди, суперечить статтям 6, 8, 75, 85, 91
Конституції України, оскільки згадана норма Закону обмежує
конституційні повноваження Верховної Ради України.
Як стверджується у поясненнях Голови Верховної Ради України,
оспорювана норма Закону не обмежує конституційних повноважень
Верховної Ради України. Адже частиною другою статті 6 Закону
передбачено, що Перелік ділянок надр (родовищ корисних копалин),
які можуть надаватися у користування на умовах, визначених угодами
про розподіл продукції, затверджується Кабінетом Міністрів
України, а Верховна Рада України затверджує тільки Перелік ділянок
надр, що становлять особливу наукову, культурну або
природно-заповідну цінність і не можуть надаватися у користування
на умовах угод про розподіл продукції. Представники Президента
України, Кабінету Міністрів України так само вважають, що зміст
положення частини третьої статті 6 Закону полягає у забороні
Кабінету Міністрів України вносити зміни до затверджуваного ним
відповідно до першого абзацу частини другої цієї статті Переліку
ділянок надр (родовищ корисних копалин), які можуть надаватися у
користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції.
2.2. На основі аналізу тексту статті 6 Закону Конституційний
Суд України встановив, що положенням її частини третьої "внесення
змін до затверджених в установленому порядку переліків ділянок
надр (родовищ корисних копалин), передбачених цією статтею...
забороняється" охоплено обидва передбачені (названі) в цій же
статті переліки, а саме: "Перелік ділянок надр (родовищ корисних
копалин), що можуть надаватися у користування на умовах,
визначених угодами про розподіл продукції", який затверджується
Кабінетом Міністрів України (перший абзац частини другої), та
"Перелік ділянок надр, що становлять особливу наукову, культурну
або природно-заповідну цінність і не можуть надаватися у
користування на умовах угод про розподіл продукції", який
затверджується Верховною Радою України (останній абзац частини
другої).
Конституційний Суд України дійшов висновку, що оспорюване
положення частини третьої статті 6 Закону обмежує законодавчі
повноваження Верховної Ради України (стаття 75, пункт З частини
першої статті 85, стаття 91 Конституції України) і, зокрема,
передбачає обмеження повноваження Верховної Ради України змінювати
(доповнювати) затверджуваний нею Перелік ділянок надр, що
становлять особливу наукову, культурну або природно-заповідну
цінність і не можуть надаватися у користування на умовах угод про
розподіл продукції, відносячи до таких ділянок ті, які
міститимуться у затверджуваному Кабінетом Міністрів України
Переліку ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть
надаватися у користування на умовах, визначених угодами про
розподіл продукції.
Зазначене обмеження у частині третій статті 6 Закону також
може унеможливити виконання державою конституційних обов'язків
щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної
рівноваги на території України, сприяння розвиткові науки,
збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять
культурну цінність (стаття 16, частини третя, п'ята статті 54
Конституції України) в аспекті захисту ділянок надр, що становлять
особливу наукову, культурну або природно-заповідну цінність, від
використання на умовах угод про розподіл продукції.
Тому положення частини третьої статті 6 Закону, що обмежує
законодавчі повноваження Верховної Ради України, має бути визнане
неконституційним.
3.1. Суб'єкт права на конституційне подання стверджує, що
стаття 32 Закону, згідно з якою "в угодах про розподіл продукції,
що укладаються за участю іноземного інвестора, передбачається
відмова держави від судового імунітету, імунітету щодо
попереднього забезпечення позову та виконання судового рішення",
не відповідає статтям 8, 24, 124 Конституції України ("не
забезпечує її верховенства"), а тому ця норма є неконституційною.
У поясненнях Голови Верховної Ради України спростовується
таке твердження: стаття 32 Закону є правомірною і логічною,
оскільки однією із сторін угоди про розподіл продукції є держава в
особі Кабінету Міністрів України, а отже, як одна, так і інша
сторони матимуть можливість вирішувати спори в судовому порядку.
Представники Президента України і Кабінету Міністрів України
підтримали думку про те, що підстав для визнання неконституційною
оспорюваної норми не вбачається, і пояснили, що ця норма
спрямована на реалізацію положень статті 31 Закону, згідно з якою
спори між сторонами угоди про розподіл продукції підлягають
розгляду в судах України, якщо інше не передбачено умовами угоди
про розподіл продукції. Представник Міністерства закордонних справ
України відзначив, що як у міжнародному праві, так і в
національному законодавстві багатьох держав та їхній судовій
практиці допускається ряд винятків із загальної норми щодо
імунітету держави на основі її згоди; безумовно, імунітет
поширюється на відносини, в яких держава виступає носієм
суверенної влади (acta jure imperii), але поширення імунітету на
відносини комерційного характеру (acta jure gestionis) може
призвести до того, що юридичні та фізичні особи, котрі вступлять у
такі відносини з державою, будуть позбавлені можливості судового
захисту своїх прав.
3.2. Конституційний Суд України зазначає, що імунітет держави
випливає із засад державного суверенітету (статті 1, 2 Конституції
України), хоча прямо не закріплений в Основному Законі України.
Імунітет іноземної держави полягає у тому, що вона не підлягає
юрисдикції іншої держави. Так, іноземна держава не може бути
притягнена до суду іншої держави як відповідач, крім випадків
безпосередньо наданої на це згоди (відмови від імунітету).
Положення щодо імунітету держав містяться у законодавстві України
(стаття 425 "Позови до іноземних держав. Дипломатичний імунітет"
Цивільного процесуального кодексу України ( 1501-06, 1502-06,
1503-06, 1504-06, 1505-06 ), стаття 125 "Судовий імунітет"
Господарського процесуального кодексу України ( 1798-12 ).
Виходячи з норм розділу 1 "Загальні засади" Конституції
України ( 254к/96-ВР ) держава діє не тільки в порядку здійснення
суверенної влади, а також як суб'єкт цивільно-правових відносин
(зокрема в реалізації відносин права власності - статті 13, 14
Конституції України). Можливість відмови держави від імунітету у
відносинах цивільно-правового характеру, в тому числі
зовнішньоекономічних і господарських, в яких держава виступає
стороною як суб'єкт цивільно-правових відносин, цілком відповідає
конституційній засаді рівності усіх суб'єктів права власності
перед законом (частина четверта статті 13 Конституції України).
Тому положення статті 32 Закону про відмову держави в угодах
про розподіл продукції від судового імунітету, імунітету щодо
попереднього забезпечення позову та виконання судового рішення не
може розглядатися як таке, що суперечить статті 8 Конституції
України, яка має найвищу юридичну силу.
Оспорювана стаття не порушує принципів рівності
конституційних прав громадян і рівності громадян перед законом,
закріплених у статті 24 Конституції України, оскільки норма статті
32 Закону не стосується громадянських прав.
Стаття 32 Закону не суперечить і статті 124 Конституції
України, яка визначає здійснення правосуддя виключною функцією
судів, встановлює поширення їх юрисдикції на всі правовідносини,
що виникають у державі, а також інші засади судочинства.
Оспорювана стаття не визначає юрисдикцію судів чи інших органів
щодо вирішення спорів між сторонами угод про розподіл продукції.
3.3. Разом з тим Конституційний Суд України констатує, що
положення статті 32 Закону встановлює беззастережну відмову
держави від судового імунітету, імунітету щодо попереднього
забезпечення позову та виконання судового рішення, яка обов'язково
передбачається в угодах про розподіл продукції, що укладаються за
участю іноземного інвестора.
Держава, що в особі Кабінету Міністрів України та за участю
Верховної Ради Автономної Республіки Крим або органу місцевого
самоврядування виступає стороною угоди про розподіл продукції
(частина перша статті 4, частина перша статті 5 Закону), як
суб'єкт права власності (статті 20, 23 Закону) поставлена в
нерівні умови перед законом, оскільки позбавлена можливості вільно
передбачати істотні умови угоди. Цим звужено і повноваження
Кабінету Міністрів України, який згідно зі статтею 116 Конституції
України здійснює управління об'єктами державної власності
відповідно до закону, організовує і забезпечує здійснення
зовнішньоекономічної діяльності України (пункти 5, 8).
Тому стаття 32 Закону має бути визнана неконституційною в
частині встановлення її положенням обов'язкової відмови держави
від судового імунітету, імунітету щодо попереднього забезпечення
позову та виконання судового рішення в угодах про розподіл
продукції, що укладаються за участю іноземного інвестора.
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152
Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 73
Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ),
Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такою, що відповідає Конституції України (є
конституційною), частину першу статті 5 Закону України "Про угоди
про розподіл продукції" ( 1039-14 ).
2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є
неконституційним), положення частини третьої статті 6 Закону
України "Про угоди про розподіл продукції", яке обмежує
законодавчі повноваження Верховної Ради України.
3. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є
неконституційним), положення статті 32 Закону України "Про угоди
про розподіл продукції" в частині встановлення обов'язкової
відмови держави від судового імунітету, імунітету щодо
попереднього забезпечення позову та виконання судового рішення в
угодах про розподіл продукції, що укладаються за участю іноземного
інвестора.
4. Положення статей 6, 32 Закону України "Про угоди про
розподіл продукції", що визнані неконституційними, втрачають
чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього
Рішення.
5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до
виконання на території України, остаточним і не може бути
оскарженим.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у
"Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних
виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ